上下级法院之间“踢皮球” 发回重审程序被滥用

               2010年12月02日 13:28:14 　来源： 法制日报-法治周末

发回重审程序被滥用的根源

迫于某种压力，有些一审法院故意判错，让上级法院改判，但上级法院却担心由于自己的改判会招来上访者，再次把“球”踢给一审法院。

正是在多方权力博弈和各种“潜规则”的影响下，审判机关瞻前顾后，反复发回重审就成了具有中国司法特色的见惯不怪的现象

“他们要再审这个案子，还得赶紧招几个人进去。”11月22日，河南省高级人民法院院长张立勇在全省法院系统电视电话会议上，点名批评洛阳市中级人民法院审理的一起案件，二审法院先后3次发回重审，原审洛阳市高新区法院共有9名法官全部参与审理，无法再另行组织合议庭。

正是这次会议上，张立勇历数法院系统“四大问题”，其中首要问题便是“案件超审限，滥用发回重审权”。

问题不只是河南独有，发回重审制度带来的“诉讼怪圈”涵及全国。尤其在刑事诉讼领域，经常陷入上下级法院之间反复发回重审、反复一审的“踢皮球”局面。于是，案件审而不决，嫌疑人被长期羁押，无从获得权利救济。

诉讼怪圈

据河南省此次法院系统电视电话会议透露的信息，在灵宝市，一起故意伤害案，交付审判4年，基层法院和中院先后8次审理，3次发回重审，4次超审限；郑州相关法院审理的一起行政纠纷案，法院一共审了19次。

刚刚被河南省高院再审宣告无罪的王善升挪用资金一案，新乡中院4次发回重审，获嘉县法院5次一审，反复改判，二审法院最终选择妥协———维持原判。接受《法治周末》记者采访的北京大学法学院教授陈瑞华对此案的评价是“非常典型”。而放在全国范围来看，这种案件并非少数。

颇为典型的是2003年发生在辽宁省锦州市的“麻将案”。此案历时数年，经三级法院13次审理，作出12份法律文书，其中仅中级法院一级就3次发回重审。另一起著名的“马拉松案件”则是河北省承德市中级人民法院审理的陈国清等4农民涉嫌故意杀人案，在10年的时间内，4被告不服一审法院的死刑判决，河北省高院3次发回重审，承德中院作出4次死刑判决。两级法院僵持10年之后，以河北高院妥协、作出“留有余地”的判决而告终。但至今该案仍存“冤案”争议。

《华商报》也曾经报道，陕西省横山党岔镇枣湾村村民王宏仁等人因牵涉一起命案，在长达9年的时间里，被4次发回重审。

这些经过多次发回重审的案件在程序上颇为经不起推敲。按照我国刑事诉讼法第一百九十二条规定，原审法院对于发回重审的案件应当另组合议庭。

在河北省保定市，一起历经7年7次发回重审的普通刑事案件中，由于发回重审次数过多，一审法院甚至无法再组成合议庭，只能由二审法院指定其他法院来重审。

发回重审制度指的是上级法院撤销下级法院的判决、裁定，将案件发回原审法院重新审判，由原审法院另行组成合议庭按照第一审程序进行审理的一种制度。

据陈瑞华教授介绍，这项制度设立的初衷，是为了让二审法院更好地从法律上监督一审法院，发现严重违反法律程序，影响公正审判的情况可以及时督促一审法院作出纠正；另一方面，也可以避免一审法院在案件事实认定、法律适用上的错误。“通过发回重审，让二审中发现的新事实、新证据，得以重回一审程序，以及一审审判过程中出现的程序错误、事实认定错误能够得到纠正”。

但遗憾的是，这一法律监督、纠错机制在刑事司法实践中一再被滥用。

著名刑辩律师田文昌认为，这种任意发回重审带来的一个最明显问题是，诉讼时限过长，嫌疑人被长期羁押。

据陈瑞华介绍，在启动发回重审程序后，犯罪嫌疑人的羁押期限就自动延长。“在不断发回重审的过程中，有些人被羁押18年、20年，有的甚至超过了所涉罪行的刑期”。

与无罪推定原则相悖

我国刑事诉讼法第一百八十九条第三款规定，原判决事实不清楚或者证据不足的，可以在查清事实后改判；也可以裁定撤销原判，发回原审法院重新审判。

而刑诉法第一百九十一条则规定了违反法律程序，应当撤销原判，发回重审的情形。

中国人民大学法学院教授陈卫东认为，刑诉法的这两个条款实际上规定了允许发回重审的两种情形：一是原判决事实不清、证据不足；二是第一审严重违反法定程序。

在大多数的反复发回重审的案件中，二审法院作出的发回重审裁定书中，基本上都是千篇一律的“事实不清，证据不足”。

但是，哪些事实不清，哪些证据不足，裁定书中却并不详述。陈卫东认为，正是这种表述不清，给司法者留下了巨大的自由裁量空间，打开了可以任意发回重审的制度缺口。

曾有学者撰文提出质疑：如果二审法院审理中已经查清了案件的事实，并据此判定原审判决认定的事实不清，那么为什么不对案件直接改判而发回重审？如果二审中并未查明案件的清楚事实，如何能得出原判决事实不清的结论？又依据什么把案件发回重审？

这一悖论，源于发回重审制度与我国刑法中确立的无罪推定原则的冲突。发回重审制度与疑罪从无原则在具体适用中，存在明显的法律冲突。

根据刑诉法设定的无罪推定原则，如果“事实不清，证据不足”，就应当判决被告人无罪，但却恰恰成为发回重审的情形之一。这就造成二审法院如果发现案件事实不清、证据不足，也不会轻易改判无罪，而是发回重审。

“与无罪推定原则相悖，这是我国立法本身存在的缺陷。”陈瑞华说。

权力博弈下的产物

在刑事诉讼中，除了严重的程序违法，还有很多原因促使二审法院发回重审，其中包括来自司法理念上的偏颇。河南省新乡市中级人民法院一位法官对《法治周末》记者说，二审如果改判无罪很有可能放纵真凶，在这种理念下，有的案件纵然事实不清、证据不足，也不敢就此改判。

陈卫东直陈审判人员如果有这种司法理念“很可怕”。作为审判人员，应该在控辩双方提供的事实框架内作出裁判，如果做有罪推定，主动去搜集证据，就会变成控方的一部分。“哪怕放纵了真凶，也是侦、控机关应当反省的教训”。

为此，刑诉法学者们提出了较为一致的看法；“推卸责任，转移风险，转嫁矛盾”是二审法院没有直接改判，而选择发回重审的直接原因。

根据我国宪法以及法院组织法，上级法院享有对下级法院的监督职能。一般在发回重审的裁定中，法院并不会过多地阐述发回重审的理由。但一般会以当事人、辩护律师见不到的“内部指导函”的形式传达给下级法院，在证据的补充、案件的审理等问题上给出指导意见。

但在司法实践中，很多反复发回重审的案件中，一审法院却对二审法院“内部指导函”往往置若罔闻，继续作出与原审一样的判决，从而形成了两级法院“对着干”的怪诞现象。

“一审法院所承担的地方压力，让它不得不这么做。”陈瑞华说。

陈卫东指出，公检机关作为侦控机关，希望所侦办控诉的案件最终能获得法院的支持，作出有罪判决，这将与公检机关的业绩考核直接挂钩。如果法院作出无罪判决，不但意味着对侦查机关前期案件侦查工作的否定，还会对相关责任人进行错案追究，有些由于对嫌疑人进行了长期羁押，公安和检察机关还要承担国家赔偿的责任。这就导致地方警检机关存在干扰法院办案的可能。

有些案件本身就有地方权力部门干预的背景，在司法人财物皆受制于地方的情况下，审判机关很难“以事实为依据，以法律为准绳”，作出独立裁判。

同时，由于信访在很多地方被列入“一票否决”的重大问题，来自被害人一方的压力也让法院不敢轻视，加之社会舆论，地方法院的压力可想而知。

陈卫东说，迫于某种压力，有些一审法院故意判错，让上级法院改判，但上级法院却担心由于自己的改判会招来上访者，再次把“球”踢给一审法院。

这也如陈瑞华所述，有些一审法院作出判决后，甚至很期待二审法院可以正常履行二审程序，帮助他们卸掉压力。但他们遗憾地看到，上级法院又把包袱扔了回来。

正是在多方权力博弈和各种“潜规则”的影响下，审判机关瞻前顾后，反复发回重审就成了见惯不怪的现象。

根据陈瑞华教授的观察，高级法院以及最高法院要更为超脱。实践证明，凡是到了这两级法院的问题案件，大多能够被改判。全国四级法院近年来作出的无罪判决多集中在二审，甚至更高层级的法院，一审法院则很少。

不过，被舆论高度关注的案件，高级法院同样无法摆脱压力。如广州许霆案，案件上诉到广东省高级法院后，“即便在事实非常清楚的情况下，广东高院依然以‘事实不清、证据不足’的理由将案件发回重审。”陈瑞华说。

还发回重审以本源

如此看来，重新设计制度、化解压力成为解决问题的必经之路。

最高法院、最高检察院、公安部于2003年下发《关于严格执行刑事诉讼法，切实纠防超期羁押通知》。但由于通知仅为指导性文件，欠缺法律效力，自下发时至今的7年里，地方法院多次发回重审的问题并未得到有效制止。

有学者建议从发回重审的要件之一的“事实不清、证据不足”入手，专门根治发回重审顽症———凡是事实不清的案件，则直接改判，只有原判决遗漏了罪行或者遗漏了应当追究刑事责任的犯罪嫌疑人的情况，才可以将案件发回重审；而“证据不足”这一发回重审的理由应当废除，因为这和我国刑事法律确定的无罪推定原则严重冲突。

陈瑞华一直主张，应该“还发回重审以本源”，这个所谓的“本源”，就是让发回重审回到其应有的监督纠错功能。

事实上，在司法实践中，发回重审制度本身是必要的，比如严重的程序违法、有新的事实、新的证据，或者要追加犯罪嫌疑人的情况下，发回重审则有助于纠正原审的错误。

而根本的问题是，要从制度上为司法机关建立抵御外部压力的屏障，使得法院在决定一起案件是否需要发回重审时，完全是基于法律的考量。

陈瑞华认为，司法人员的考核不能简单地以业绩来衡量，应该有更科学的考核方式。而错案也不能全部追究到办案人员的头上，只有一些诸如刑讯逼供、重大疏忽等徇私舞弊的行为应该追责，其他正常办案导致的错判则不应追究责任。

他指出，我国刑诉法中设立了案件相关利害人的回避制度，但是业绩考核制度和错案追究制度则把每个办案人员都变成了案件利害人，而与案件绑定的办案机关、办案人员必然会影响法院的审理。

近年来，不断有学者提出，切断地方法院和地方政府人财物的瓜葛，由中央或者上级财政直接拨款作为地方法院的工作经费。

“这些从技术层面解决问题的思路固然很好，但如果不解决根源问题，随意发回重审又会像野草一样‘春风吹又生’。”陈瑞华说。

在他看来，造成这种现象的最深层原因，是地方法院很难行使独立审判权，而改变这一问题的根本手段是要进行司法体制改革。在2003年中央司法体制改革小组成立的时候，中国法学界几乎异口同声提出要搞三审终审制，这是解决发回重审制度被滥用的重要手段。

“三审终审制能缓冲基层法院的压力。”陈瑞华说，发回重审程序被滥用的症结，跟审级制度过于下沉有很大关系。“不要把案子都交给基层法院和中级法院，高级法院和最高法院也要承担起责任来，在地方权力面前，这两级法院相比基层和中级法院要超脱得多。但遗憾的是，我国的两审终审，导致80%的案件在基层法院终结”。

因此，法学界一直有人建议，在我国目前四级法院的体制设置下，如果能够设置最高法院的分院，这样，三审终审制将会使案件更多地流向高级法院和最高法院，反复发回重审的问题自然迎刃而解。

据接近司法界高层的人士透露，“发回重审的次数应受限制”，在未来修改相关法律的过程中，已基本达成共识。最高法院关于改革二审程序及司法解释的修改意见，包括刑诉法修改的建议稿中，都有过这种表述。对此，陈瑞华教授表示“谨慎地乐观”。（李恩树 郑小琼）

典型案例：

河南一起普通案件一审5次判决4次发回重审 6次审判才结案

11月22日，王善升终于等来了河南省高级人民法院的无罪判决。这个再普通不过的案件，在过去的四年多里，历经一审法院五次判决，被新乡市中级人民法院四次发回重审，最后经过河南省高院的再审，一共六次审判才最终结案。

王善升接受记者采访时，用“心累”二字表达对这场“马拉松审判”的感受。详细>>