谁作出侵权的行政行为，谁承担行政补偿或赔偿的法律责任

【判例名称】 卢森克、覃金寿与广西壮族自治区人民政府不履行关闭煤矿行政补偿法定职责案

【裁判级别】 最高人民法院

【案件编号】（2018）最高法行申2010号

【生效时间】 2018年9月28日

【主审法官】 郭修江 龚斌  熊俊勇

【参考级别】 典型判例

【可参区域】 全国

【裁判主旨】 为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。为了加强煤炭安全生产，根据国家政策调整，市、县人民政府决定关闭正在合法生产经营的小煤矿的，根据信赖保护原则，市、县人民政府应当依法给予行政补偿。行政机关应当对其作出的行政行为承担法律责任。谁作出侵权的行政行为，谁承担行政补偿或赔偿的法律责任。

【编者评注】 释明了关闭小煤矿的补偿或赔偿责任主体

【检索主词】

一级检索词：矿产能源

二级检索词：煤炭安全生产  信赖保护原则  赔偿责任

 

二、裁判原文

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申2010号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）卢森克。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）覃金寿。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区人民政府。

法定代表人陈武。

委托代理人莫耘红。

委托代理人杜培荣。

再审申请人卢森克、覃金寿因诉被申请人广西壮族自治区人民政府（以下简称广西自治区政府）不履行关闭煤矿行政补偿法定职责一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年3月24日作出的（2016）桂行终784号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年4月12日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2001年6月13日、9月16日，国务院办公厅先后发布国办发明电（2001）25号《关于关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》（以下简称25号通知）和国办发（2001）68号《关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》（以下简称68号通知）两个文件，要求各地要做到“四个一律关闭”，即：国有煤矿采矿登记确认范围内的小煤矿、不具备基本安全生产条件的小煤矿、“四证”（即采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证书）不全以及生产高灰高硫煤炭（灰分超过40%、含硫超过3%）的小煤矿，必须一律关闭。同时规定，关闭小煤矿过程中发生的费用，原则上由地方承担。关闭小煤矿和职工安置任务重、地方财政确有困难的地区，由中央财政予以适当补助。2001年9月26日，广西自治区政府发布桂政发（2001）79号《关于贯彻国办发（2001）68号文件精神进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》（以下简称79号通知），要求区内各地政府于2001年底，对符合关闭条件的小煤矿，依法予以关闭；原都安县百旺乡庭律村那伍大岭（下岭）煤矿、法定代表人卢治荣，原都安县百旺乡庭律煤矿、法定代表人郑中海（又名郑忠海）与原都安县百旺乡庭律村闹油煤矿、法定代表人叶常康三座矿井经多次取样化验分析，含硫量超过3%，属国务院规定的“四个一律关闭”对象。卢森克是原都安县百旺乡庭律村那伍大岭煤矿的投资人；覃金寿是原都安县百旺乡庭律煤矿副井和原都安县百旺乡庭律村闹油煤矿副井的投资人。2001年10月25日，广西煤炭工业行业管理办公室向都安县煤炭工业管理局作出桂煤行办字（2001）200号《关于注销都安县澄江乡阳安村地丁南豆岭煤矿等十四对矿井煤炭生产许可证的通知》（以下简称200号通知），要求都安县煤炭工业管理局，及时收回卢治荣、郑中海、叶常康名下矿井的煤炭生产许可证。2002年4月21日，都安瑶族自治县人民政府（以下简称都安县政府）发布都政发（2002）36号《关于取缔非法小煤矿的通告》（以下简称36号通告），决定对卢治荣、郑中海、叶常康名下的矿井予以关闭。矿井关闭后，卢森克、覃金寿等煤矿投资人向有关部门反映情况，要求解决被关闭煤矿的行政补偿问题。2009年9月11日，广西自治区政府办公厅下发桂政办发（2009）175号《关于进一步做好全区煤矿整顿关闭工作的通知》（以下简称175号通知），规定“对关闭年产能力（或设计能力）在6万吨以下（不含6万吨）的生产矿井、基建及资源整合（技改）矿井，自治区财政将分别按一定标准给予有关县级人民政府一次性补助，专门用于补偿被关闭矿井的经济损失、职工安置费用、关闭矿井实施费用等，不足部分由当地财政负担。”该文件发布后，卢森克、覃金寿等煤矿投资人继续上访，请求对关闭煤矿损失予以行政补偿。2014年9月11日，广西壮族自治区工业和信息化委员会（以下简称广西工信委）向覃金寿、卢森克作出桂工信能源函（2014）1330号《关于对都安、忻城小煤矿关闭经济补偿有关问题的答复》，17日又向覃金寿及有关投资人作出桂工信能源函（2014）1363号《关于都安、忻城19座关闭煤矿经济补偿问题的答复》。两份答复均明确表示，2003年以前关闭的都安、忻城19座小煤矿，未参与2004-2006年开展的煤炭资源整合，不属于175号通知规定的应当给予经济补偿的被关闭矿井范围，有关19座小煤矿关闭的经济补偿问题，待有关机关作出决定后予以回复。2014年11月5日，卢森克、覃金寿向广西自治区政府递交《关于请求广西壮族自治区人民政府切实履行法定职责维护合法煤矿被关闭后投资人合法权益的意见书》（以下简称意见书），请求广西自治区政府依法作出行政补偿决定。2014年11月21日，广西自治区政府将意见书转交广西工信委办理。2014年12月9日，广西工信委对卢森克、覃金寿作出如下答复：信访诉求一致，该信访事项已经办结，不再办理。2015年2月21日，卢森克、覃金寿不服该答复，提起本案行政诉讼，请求判令广西自治区政府在法定期限内对其二人的意见书作出明确答复，补偿19座煤矿投资人1375.892万元，并按同期银行利率支付损失利息。

南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第74号行政判决认为，现行法律、法规以及规范性文件均未明确，广西自治区政府对卢森克、覃金寿负有因关闭煤矿应承担行政补偿的法定职责。在此情形下，广西自治区政府指令其下属工作部门对卢森克、覃金寿二人的申请予以信访答复，未违反法律规定，也未侵害其二人的合法权益。卢森克、覃金寿二人要求撤销被诉答复，并依法履行相应法定职责，没有法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回卢森克、覃金寿的诉讼请求。

广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终784号行政判决认为，直接关闭卢森克、覃金寿煤矿的文件，是都安县政府作出36号通告，广西自治区政府没有对关闭卢森克等人煤矿进行经济补偿的法定职责。因此，卢森克、覃金寿主张广西自治区政府应对其投资煤矿的损失进行经济补偿，没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

卢森克、覃金寿申请再审称：1.对于卢森克、覃金寿在意见书中提出补偿的诉求，广西自治区政府在法定期限内没有作出答复，存在不履行行政补偿的不作为。2.一审判决遗漏二人请求广西自治区政府对其意见书作出答复的诉讼请求，擅自添加撤销信访答复的诉讼请求，并以本案属信访案件为由作出判决是错误的。请求撤销一、二审判决、依法对本案予以再审。

广西自治区政府答辩称：1.广西自治区政府没有对卢森克、覃金寿二人被关闭煤矿给予经济补偿的法定职责。2.一、二审不存在遗漏诉讼请求的问题。请求驳回卢森克、覃金寿的再审申请。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。换句话说，行政机关应当对其作出的行政行为承担法律责任。谁作出侵权的行政行为，谁承担行政补偿或赔偿的法律责任。本案中，关闭煤矿造成卢森克、覃金寿财产损失，作出36号通告、决定关闭涉案煤矿的是都安县政府。因此，都安县政府应当对关闭涉案煤矿，造成卢森克、覃金寿财产损失，依法承担行政补偿法律责任。广西自治区政府不是关闭煤矿侵权行为的实施主体，没有对关闭煤矿造成的损失予以行政补偿的法定职责。卢森克、覃金寿一审请求广西自治区政府作出行政补偿决定，补偿其因都安县政府关闭煤矿造成的损失，理由不能成立。一、二审判决驳回二人诉讼请求，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，本院予以支持。卢森克、覃金寿主张，对二人意见书中提出的补偿诉求，广西自治区政府在法定期限内没有作出答复，存在不履行行政补偿的不作为。但是，广西自治区政府并非卢森克、覃金寿请求补偿事项的行政补偿义务机关，没有作出补偿决定的法定职责。且，卢森克、覃金寿等人就此行政补偿事项，已经多次、反复向有关部门反映，广西自治区政府将其意见书转交相关职能部门处理，广西工信委接到区政府转交的意见书后，已经对二人申请事项作出答复。卢森克、覃金寿的上述主张缺乏事实和法律根据，本院不予支持。卢森克、覃金寿还主张，一审判决遗漏请求广西自治区政府对其意见书作出答复的诉讼请求，擅自添加撤销信访答复的诉讼请求，以本案属信访案件为由作出判决错误。二人上述主张与事实不符。本案一、二审判决均已明确阐释，广西自治区政府没有对关闭卢森克、覃金寿煤矿予以行政补偿的法定职责，请求广西自治区政府作出行政补偿决定，没有事实和法律依据，并判决驳回原告诉讼请求。这些阐释和判决，就是对卢森克、覃金寿二人关于不履行作出行政补偿决定法定职责诉讼请求作出的审理和裁判，不存在遗漏诉讼请求的情形。但是，一审论理部分确有关于卢森克、覃金寿“要求撤销被诉答复”的表述，此段文字与二人一审诉讼请求不符，确有不妥。由于申请再审是对二审生效判决不服提起的申请，而二审判决已经去除该段文字。以此为由申请再审，理由亦不能成立。

应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定，提起行政诉讼要“有明确的被告”。所谓明确的被告，必须是适格的被告。对作出的行政行为提起行政诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；对不履行法定职责行为提起诉讼的，享有相应法定职责而不依法履责的行政机关是被告。当事人向不具有相应法定职责的行政机关提出履责申请，该行政机关未履责，当事人以该行政机关为被告提起行政诉讼的，被告不适格，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉，并向当事人释明，应当向依法享有相应法定职权的行政机关提出申请，对享有法定职权的行政机关逾期不予答复，或对作出的行政行为不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，卢森克、覃金寿向广西自治区政府申请行政补偿，而广西自治区政府并非法定行政补偿义务机关，不享有作出行政补偿决定的法定职责。卢森克、覃金寿以广西自治区政府为被告提起本案行政诉讼，被告不适格。一、二审判决驳回原告诉讼请求不妥，本院予以指正。鉴于本案系卢森克、覃金寿申请再审，且一、二审判决驳回二人对广西自治区政府提出的行政赔偿诉讼请求，并未侵犯其合法权益，再审改判不宜作出对申请人更为不利的裁判，本案不予再审。

还应当指出的是，《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。为了加强煤炭安全生产，根据国家政策调整，市、县人民政府决定关闭正在合法生产经营的小煤矿的，根据信赖保护原则，市、县人民政府应当依法给予行政补偿。广西自治区政府应当监督下级政府，依法及时解决卢森克、覃金寿等人提出的关闭煤矿行政补偿问题。

综上，卢森克、覃金寿的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（六）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条的规定，裁定如下：

驳回卢森克、覃金寿的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　龚　斌

审判员　　熊俊勇

二〇一八年九月二十八日

法官助理黄宁晖

书记员陈清玲