行政机关采用公告方式征求第三方关于政府信息公开的意见是否恰当？

裁判要旨：
1. 政府信息公开条例修订前后对于公开涉及个人隐私信息的处理原则基本一致。2. 政府信息本身所涉及的行政行为的合法性并非政府信息公开案件的审查范围。3. 政府信息公开条例并无关于征求第三方意见方式的明确规定，当申请人要求公开的信息涉及较多利益相关人时，行政机关采用公告的方式征求意见并无不当。
裁判文书
文书标题及案号
标题：北京市第三中级人民法院行政判决书案号：(2020)京03行终104号
当事人信息
上诉人（一审原告）周某，男，汉族，住北京市顺义区。被上诉人（一审被告）北京市顺义区张镇人民政府，住所地北京市顺义区张镇大街**。法定代表人张涛，镇长。委托代理人孙蕊，女，北京市顺义区张镇人民政府干部。委托代理人张昱娟，北京扬轩律师事务所律师。
诉讼记录
上诉人周某因诉北京市顺义区张镇人民政府（以下简称张镇政府）政府信息公开告知行为一案，不服北京市顺义区人民法院（2019）京0113行初411号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年1月16日公开开庭进行了审理，上诉人周某，被上诉人张镇政府的委托代理人孙蕊、张昱娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
2019年4月9日，张镇政府收到周某要求获取“2017年张镇养殖场（户）退出清单及张镇养殖场（户）退出奖励资金申请”的政府信息公开申请。2019年5月22日，张镇政府作出顺义区（2019）第4号-答《答复告知书》（以下简称被诉答复告知书），告知周某：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号，以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条第（一）项、《北京市政府信息公开规定》第二十八条第（二）项的规定，答复如下：向您提供《北京市顺义区张镇人民政府关于我镇畜禽规模养殖场（小区）关闭退出所需资金的函》及《张镇畜禽规模养殖场（小区）退出台账》复印件共4页。根据《政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二十二条的规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。故本机关对涉及个人隐私的内容予以保密，进行遮盖处理后向您进行公开。周某不服上述行政行为，诉至一审法院，请求撤销张镇政府作出的被诉答复告知书，并责令张镇政府按其要求重新作出政府信息公开答复。一审法院经审理查明，周某为北京市顺义区张镇侯庄村村民。2019年4月9日，张镇政府收到周某要求获取“2017年张镇养殖场（户）退出清单及张镇养殖场（户）退出奖励资金申请”的申请。当日，张镇政府作出《登记回执》，告知周某将于2019年4月29日前作出书面答复，如需延长答复期限，将另行告知。2019年4月28日，张镇政府作出《政府信息延长答复期告知书》，告知周某：根据《政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定，应当在2019年4月29日前作出答复，现因故无法按期答复，经本机关政府信息公开工作机构负责人同意，延期至2019年5月22日前作出答复。周某当日收到该《政府信息延长答复期告知书》。因周某申请公开的信息涉及养殖场（户）相关隐私信息，2019年4月29日，张镇政府通过公告方式征求意见，要求同意公开信息的养殖场（户）在5日内到所在村庄的村民委员会进行书面登记，逾期不进行书面登记的视为不同意公开。2019年5月15日，顺义区张镇王庄村村民委员会、侯庄村村民委员会、赵各庄村村民委员会、后苏桥村村民委员会、张各庄村村民委员会分别出具说明，称张镇政府征求意见公告期和登记时间已经届满，至今无人至村民委员会登记同意公开相关信息。2019年5月22日，张镇政府作出被诉答复告知书，同时向周某公开了《北京市顺义区张镇人民政府关于我镇畜禽规模养殖场（小区）关闭退出所需资金的函》和《张镇畜禽规模养殖场（小区）退出台账》（台账中规模养殖场（小区）名称、养殖户名称、负责人、身份证号被遮挡）。张镇政府于2017年6月16日向区动监局发出的《北京市顺义区张镇人民政府关于我镇畜禽规模养殖场（小区）关闭退出所需资金的函》的主要内容是：记载本期所需各项资金的数额，并申请动监局提请区政府及时拨付所需补偿资金。《张镇畜禽规模养殖场（小区）退出台账》中记载的各项补偿资金数额与上述函件中记载的资金数额一致。一审法院经审理认为，本案中，周某对张镇政府作出被诉答复告知书的职权、程序并无异议，经审查，一审法院对张镇政府作出被诉答复告知书的职权、程序的合法性予以确认。实体方面，本案所涉信息公开申请提出于2019年4月9日（《政府信息公开条例》修订之前），被诉答复告知书作出于2019年5月22日（修订后的《政府信息公开条例》施行之后）。在此情形下，张镇政府作出被诉答复告知书时，应本着有利于保护当事人合法权益的原则选择适用相应的法律条文。修订前的《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项规定，属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。第二十二条规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。修订后的《政府信息公开条例》第三十六条第（二）项规定，所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间。第十五条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。第三十七条规定，申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。根据前述规定可以看出，不论是修订前的《政府信息公开条例》，还是修订后的《政府信息公开条例》，都对涉及第三方个人隐私的信息的公开作出了特别规定。本案中，张镇政府认为部分信息内容涉及第三方个人隐私，在第三方不同意公开的情况下，对周某申请公开的政府信息进行了区分，将可以公开部分依法进行公开，将不应当公开部分在被诉答复告知书中告知周某不予公开的理由，且张镇政府向周某公开的信息从内容上看涵盖了周某申请公开的内容，所公开的两份材料亦无矛盾之处。因此，张镇政府已履行法定告知及说明理由义务，其所作被诉答复告知书并无不当。综上，周某的诉讼请求和理由缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周某的全部诉讼请求。周某不服一审判决，向本院提起上诉，其事实与理由为：张镇政府未向一审法院提交其证据4所涉行政行为依据的规范性文件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，其没有证据证明已经履行了法定职责。另外，张镇政府采取公告方式征求意见的程序违法，公告送达有条件，不能直接适用，违反了《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条之规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回一审法院重新审理。张镇政府同意一审判决，请求法院予以维持。周某在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.顺义区张镇（2019）第4号-回《登记回执》，证明周某申请的内容；2.顺义区张镇（2019）第4号-延《政府信息延长答复期告知书》，证明周某收到了该告知书；3.被诉答复告知书，证明周某对该答复告知书不服起诉；4.《北京市顺义区张镇人民政府关于我镇畜禽规模养殖场（小区）关闭退出所需资金的函》；5.《张镇畜禽规模养殖场（小区）退出台账》；证据4、5证明张镇政府向周某公开的内容；6.《北京市顺义区张镇人民政府关于拨付畜禽迁移补偿资金的函》，证明该函中的资金是张镇政府在2017年申请的；7.顺义区动物卫生监督局（2019）第12号-答《答复告知书》、顺义区动物卫生监督局（2019）第12号-回《登记回执》，证明顺义区动物卫生监督局在该答复告知书中告知2017年至2018年累计拨付张镇养殖业退出补偿资金105197609元，与张镇政府向周某公开的函中的金额不一致；8.从北京市顺义区农业农村局获取的《张镇养殖迁移清退明细表》，证明张镇政府应当向周某公开养殖退出清单，但未公开。张镇政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.北京市顺义区政府信息公开申请表，证明周某向张镇政府提出政府信息公开申请；2.顺义区张镇（2019）第4号-回《登记回执》，证明张镇政府收到申请并出具回执；3.顺义区张镇（2019）第4号-延《政府信息延长答复期告知书》和被诉答复告知书，证明张镇政府按照法定程序向周某作出答复并依法送达；4.《北京市顺义区张镇人民政府关于我镇畜禽规模养殖场（小区）关闭退出所需资金的函》和《张镇畜禽规模养殖场（小区）退出台账》，证明张镇政府依法向周某公开了相关政府信息；5.征求意见公告、说明，证明因涉及隐私信息，张镇政府征求第三方意见，第三方不同意公开。经庭审质证，一审法院对当事人提交的证据认证如下：周某提交的证据1-5、张镇政府提交的证据1-5形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明周某向张镇政府提出政府信息公开申请后，张镇政府进行登记、告知延期答复、征求第三方意见、作出被诉答复告知书及公开的材料等情况，可以作为本案认定事实的依据，予以采纳。周某提交的证据6、7、8与本案没有直接的关联性，不予接纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
裁判分析过程
本院认为，本案中，周某对张镇政府作出被诉答复告知书的职权、程序并无异议，一审法院经审查对其合法性予以确认并无不当。本案所涉信息公开申请提出于2019年4月9日，系《政府信息公开条例》修订之前，被诉答复告知书作出于2019年5月22日，系《政府信息公开条例》修订之后。修订前的《政府信息公开条例》第二十二条规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。修订后的《政府信息公开条例》第十五条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。第三十七条规定，申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。据此，《政府信息公开条例》修订前后对于公开涉及个人隐私信息的处理原则基本一致。本案中，周某要求公开“2017年张镇养殖场（户）退出清单及张镇养殖场（户）退出奖励资金申请”，张镇政府经审查，认为周某申请的部分信息涉及第三方身份信息等个人隐私，经依法征询第三方意见，在第三方不同意公开的情况下，对周某申请公开的政府信息进行了区分处理，将可以公开部分依法进行公开，将不应当公开部分在被诉答复告知书中告知不予公开的理由，且张镇政府向周某公开的信息从内容上看涵盖了周某申请公开的内容，所公开的两份材料亦无矛盾之处。故张镇政府已经履行了法定告知及说明理由义务。关于周某认为张镇政府所公开信息涉及的行政行为没有规范性文件依据的诉讼意见，政府信息本身所涉及的行政行为的合法性并非政府信息公开案件的审查范围。关于周某认为张镇政府采用公告方式征求第三方意见程序违法的诉讼意见，现行并无关于征求第三方意见方式的明确规定，本案中，鉴于周某要求公开的信息涉及全镇多个养殖户，张镇政府采用公告的方式征求意见并无不当。故周某上述主张均不成立，本院不予支持。综上，一审法院判决驳回周某的全部诉讼请求正确，本院予以维持。周某上诉请求和理由不成立，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人周某负担（已交纳）。本判决为终审判决。
审判长　　贾志刚审判员　　胡兰芳审判员　　冯秋丽二Ｏ二Ｏ年二月二十日法官助理　　刘　毅书记员　　张　怡