落实《信访条例》完善信访听证

      －－信访听证制度解析 

   ２００５年修订的国务院《信访条例》通过第十三条、三十一条、三十五条的相关规定，将听证作为信访工作的一项重要制度确立下来。本文拟从贯彻落实《信访条例》、进一步完善信访听证制度的角度，对信访听证的构成原则、应当注意的问题和难点问题作进一步的探讨。

　　一、信访听证的法理渊源

　　行政机关实行听证制度不仅有利于政府行为法治化，防止行政机关利用垄断地位谋取不正当部门利益，而且有利于双向沟通、民主参与，消除由于信息不对称造成的不信任。听证制度所体现的保障公民基本权利、监督行政机关依法行使职权的行政法原则，已成为世界各国政府行政行为现代化、科学化、民主化的重要标志。

　　在我国，宪法规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这个规定为行政听证制度奠定了宪法基础。听证制度是行政机关在行政活动中倾听人民意见和建议的具体表现。我国听证制度是随着《行政处罚条例》的实施及其后《价格法》、《立法法》、《行政许可法》的颁布而完善的。

　　法治化迈向一个新台阶。在信访工作中引入听证制度是依法行政、公开行政的要求。

　　二、信访听证制度的构成

　　信访听证制度的基本构成包括信访听证的形式、信访听证制度的内容和信访听证程序。

　　（一）信访听证制度的基本内容

　　目前信访听证处于探索阶段，各地的做法不尽相同，而且根据《信访条例》的授权，听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。在这样的情况下，有必要借鉴行政听证制度的基本要素，来构建信访听证制度。具体应该包括以下内容：

　　１．事先告知制度

　　告知是行政机关举行听证会前将所涉及的主要事项、时间、地点在规定的时间内告知利害关系人，以便利害关系人能够有充分的时间准备相关材料参加听证。事先告知是行政听证制度的核心内容之一，起到行政机关与相对人事先沟通的作用，是不可缺少的听证程序，保障了相对人的权利。在信访听证制度中，事先告知也应该是重要程序之一，是保障信访人权利的重要手段。与行政听证制度一样，信访听证中的事先告知必须明确四部分内容：一是明确告知的对象。在举行信访听证会之前，应当将听证的信访事项及时间地点明确告知信访人和其他利害关系人；　 二是明确告知的时间。在举行信访听证会之前，应当为信访人和其他利害关系人预留出合理的时间准备材料和陈述意见。这样也体现了行政机关和信访人之间的平等性；三是明确告知的内容。在举行信访听证会之前，应当告知涉及的重要事项、时间、地点、听证机关和信访人的姓名、名称等重要内容；四是明确告知的方式。为了保证告知的有效性，一般应当以民事诉讼法的送达方式书面告知信访人。

　　２．公开听证制度

　　信访听证应当公开，让信访人和人民群众有机会了解行政机关作出决定的过程，同时也是行政机关依法行政和接受人民群众监督的一个重要方式。　 信访听证的公开，实质是整个听证过程的公开。包括听证前向信访人和其他利害关系人告知信访听证的所有相关事项；听证过程中，行政机关和信访人双方进行公开陈述和申辩，提出自己的主张和证据，反驳对方主张和证据；听证后，行政机关根据听证记录和听证结论作出决定的内容也要公开。

　　３．听证主持人

　　为保证裁决的公平、公正，信访听证主持人应当由非本信访事项调查人员担任，因为，如果调查人员与主持听证的人员同为一人，很难避免因偏见而影响裁决的公正。在听证主持人这个问题上，《信访条例》没有详细规定，而是委托省、自治区、直辖市人民政府规定。笔者认为由人民政府信访工作机构或相应职能部门负责人指定非本案调查人员担任听证主持人为宜。听证主持人可以根据听证所涉及信访事项的具体情况，决定是否允许新闻记者参加听证，是否允许信访人对听证过程进行摄像和录音。

　　４．信访人的对抗辩论权



　　在行政机关提出决定的事实和政策法律依据时，应当允许信访人对此提出质疑和反驳，也就是信访人具有对抗辩论权。通过信访人的对抗辩论能使行政机关更加了解执行相关政策、法律法规所依据的客观实际情况，更好地执行相关政策和法律法规，依法作出公正、合理的行政决定。

　　５．听证笔录和听证结论

　　信访听证与行政听证的要求一样，整个听证过程必须以记录的形式保存下来，而且要求内容完整、形式合法。听证记录应该包括参加人的姓名（名称）、地址，听证主持人、听证员、书记员姓名，听证时间、地点、信访事项，信访人（代理人）的陈述、提出的书面证据等内容。听证结论是指听证员根据信访人和处理该信访事项的行政机关所提供的证据材料和陈述，依据相关的政策、法律法规，提出信访人和处理该信访事项的行政机关双方认可的建议结论。听证笔录和听证结论是行政机关作出行政决定的重要依据。

　　６．行政决定

　　信访听证结束后，行政机关应当在规定的期限内根据听证笔录和听证结论作出处理该信访事项的正式行政决定。

　　按照公开、公平、公正的原则要求，只要听证结论没有与当前政策和有关法律、法规相抵触，也没有损害其他人的合法权益，那么行政决定就不能否定听证结论。

　　（二）信访听证的程序

　　１．信访听证会的参加人

　　信访听证会的参加人应该包括听证主持人、书记员、听证员、信访人、有关行政机关等。

　　听证主持人的职责是决定听证时间、地点、确认信访听证参加人的身份、维持听证秩序等。

　　书记员可以由主持人指定行政机关内部人员担任，职责是准备听证材料、做好听证记录等。

　　听证员由举行听证的行政机关信访工作机构或其他职能部门，根据信访事项的具体情况，邀请相关专家、学者、法律工作者、人大代表、政协委员或其他社会人士共同参加，职责是根据信访人和处理该信访事项的行政机关所提供的证据材料和陈述，依据相关的政策、法律法规做出听证结论。

　　信访人职责是提出信访事项的证据材料，陈述自己的要求和参加听证质证。

　　涉及处理该信访事项的行政机关应当指定专人参加听证，提出处理该信访事项的政策、法律法规依据，参加听证质证。

　　２．信访听证会的执行程序

　　听证会正式开始前，应当核对听证参加人员的身份、宣读听证纪律、告知信访人相关的的权利和义务等。　 听证会的程序包括：

　　（１）听证主持人宣布听证开始；

　　（２）信访人陈述信访事项基本事实，提出相关要求，并出示相关证据；如果涉及其他利害关系人，那么其他利害关系人也要陈述，提出相关要求，出示相关证据；

　　（３）承办信访事项的行政机关公开处理过程、政策法规依据及结果；

　　（４）信访人进行申辩和质证；

　　（５）承办信访事项的行政机关就有争议的事实、依据、处理建议进行答辩；

　　（６）听证员依据信访事项事实和相关的政策、法律法规，向信访人解释说明信访事项中的合法与不合法的成分，引导信访人和行政机关分清各自责任，做好对信访人说服教育工作，督促行政机关依法办事；

　　（７）信访人最后陈述；

　　（８）承办信访事项的行政机关最后陈述；

（９）承办信访事项的行政机关及信访人暂时退场，由主持人组织听证员就听证事实和证据，以及适用政策、法规等对信访事项的处理发表听证意见，经合议后形成听证结论；

　　（１０）承办信访事项的行政机关及信访人入场，由听证主持人宣布听证结论；

　　（１１）双方在听证笔录和听证结论上签字；

　　（１２）主持人宣布听证会结束。

　　在规定时限内，由承办信访事项的行政机关根据听证笔录和听证结论作出处理该信访事项的正式行政决定，并送达信访人，同时告知信访人的申诉权利和时限。

　　（三）信访听证的形式

　　行政听证从形式上分为正式听证和非正式听证。主要根据听证程序的繁简不同来划分。正式听证是指行政机关在制定法规或者作出决定时，举行正式的听证会，由听证主持人主持听证会，为行政机关和当事人提供提出证据、质证、询问证人的机会，行政机关基于听证记录作出决定的程序。非正式听证是行政机关在制定法规或作出行政决定时，只需给予当事人口头或者书面陈述意见的机会，作为行政机关参考，行政机关不需要基于听证记录作出决定的程序。信访听证会可以根据信访事项的复杂程度、涉及人员、部门的多少等情况来决定采用正式听证或非正式听证方式。

　　三、信访听证应当注意的几个问题

　　信访听证制度实际上就是为信访人平等参与信访事项的处理提供制度保证，也是为了实现信访事项处理的民主化、科学化、法治化。　 在贯彻实施新条例，推行信访听证制度中应把握以下几点：

　　首先，要全面定位信访听证的目标要求。实行信访听证制度重要的是要落实到解决信访事项这个关键点上，同时也要注重提高行政机关处理信访事项的效率。在信访事项处理过程中，信访人看重他的诉求能否实现，行政机关看重这个信访事项能否迅速处理完毕，在这样的情况下，推行信访听证就要着眼于两点，即：保证信访人的合法权益和提高行政机关工作效率。

　　其次，高度重视信访听证的具体制度建设。《信访条例》中规定了信访听证的形式要求：“听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。”同时也明确了听证基本要素：“听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。”笔者认为，应该认真总结近年来部分省（区、市）在信访听证制度建设上好的经验和做法，借鉴行政处罚、价格、环保等听证制度的经验，按照《信访条例》对信访听证形式和听证要素的要求，制定出适合各省（区、市）实际情况和符合《信访条例》立法本意的信访听证具体制度，推进信访工作法治化建设。

　　第三，切实重视增强信访听证的透明度。信访听证制度是一个公开处理信访事项的制度。信访人通过这个制度全面了解信访事项涉及的政策法规，能够更好地审视自己的诉求合理与否；同时也是行政机关审视自己制定的政策法规完善与否的手段。只有真正解决了信访听证的公开性问题，才能够实现信访听证制度的民主性、公正性、科学性、规范性和效率性。

　　第四，规范参加信访听证会的人员构成。由哪些人参加信访听证会是信访听证制度建设的重要一环，关系到信访事项能否顺利解决，关系到信访人权益能否得到保障，关系到有关政策、法律法规能否得到正确执行。总体上说，与信访事项相关的信访人（代理人）、其他利害关系人、有权处理的行政机关、同级信访机构等都可以纳入参加信访听证会的人员范围，同时也可以邀请相关方面的专家学者参加，这么做有利于更好实现信访听证的民主性和科学性。

　　四、信访听证制度涉及的几个难点问题

　　第一，信访听证制度的法律地位问题。

　　一方面，在《信访条例》第十三条、第三十一条、第三十五条的规定中，听证只是作为处理信访事项可以选择的方法和程序，而不是作为必须的处理方法和程序；另一方面，在第三十一条中也是只列明了听证的几个关键要素，并未给出具体要求。从法理上说，信访听证既不是行政机关作出信访处理意见前的必备程序，也不是依据信访人申请必行的程序。对是否听证，行政机关还有相当大的自由裁量权，这从某种程度上弱化了信访听证制度的法律地位。但不可回避的事实是实际工作中如果每一件信访事项都用听证的方法和程序进行处理也是不现实和脱离实际的。根据信访工作面临的实际问题，把听证当成可以选择的方法和程序，更符合信访工作实际。

　　第二，重大、复杂、疑难信访事项定义和信访听证事项选择的问题。

　　各个地方和部门所处理的信访事项各有不同，对重大、复杂、疑难信访事项的理解也必然不同；同样，不同的信访工作人员也会做出不同的理解，信访人也有他自己的理解；在这么一种错综复杂的情况下，事实上很难给出重大、复杂、疑难信访事项的标准定义。因此，如何选择信访事项作为信访听证的对象也就成了难点问题。笔者认为：“重大”通常指该信访事项涉及人员多，容易引发群体性事件等不良后果；“复杂”通常指多种因素相互联系、纵横交织、错综复杂，或者涉及多个行政部门难以沟通处理等；“疑难”通常是指对事实认定有不同看法，对所依据政策和法律法规的理解不同，证据不足或者相互矛盾等情形。这有待于我们在今后实践中进一步完善。

　　第三，信访听证会中录音录像的问题。

　　为了保存资料，信访听证会的主办方对听证会进行录音和录像是其工作职责，应该作为信访听证会主办方当然的权利。但是否允许新闻记者、信访人录音录像就成为信访听证会中比较棘手的问题。从目前的音像处理技术手段来看，笔者认为经过处理的音像完全可以达到以假乱真的效果，允许录音录像可能带来以下问题：一是少数新闻记者可能对相关政策理解有误或者对客观情况不了解，容易对公众产生误导，影响行政机关处理该信访事项，增加处理难度。二是信访人可能为了获取更多的自身利益，只公开于己有利的音像细节，误导公众和媒体，不利于行政机关处理类似的信访事项，影响社会稳定。因此，笔者认为，把信访听证中的录音和录像的许可权交给主持人来决定，就目前实际情况而言，是一个比较合适的选择。

　　第四，信访听证会的听证结论问题。

　　不是当场宣布听证结论，而是在一定期限内行政机关根据听证记录作出行政决定。而信访听证会则是通过听证这个形式，公开、公平、公正地处理相关信访事项，并且得到信访人和处理该信访事项的行政机关的认可，所以在听证结束时应为信访人提供一个听证结论，否则，信访听证就失去了存在的意义，也体现不了《信访条例》的立法本意。

　　信访听证会的正式行政决定应当是行政机关根据听证记录，在审查听证结论是否符合现行的政策、法律法规，是否严重损害他人利益之后，依法作出的正式行政决定。一般情况下，信访听证会的行政决定应该认同听证结论，但是如果听证结论存在违反现行政策、法律法规或者存在严重损害他人利益的问题，那么最后的行政决定就会有与听证结论不一致的地方。如何使信访人接受最后的行政决定既是信访听证制度设计时的难点，更是信访听证实际工作中的难点。解决途径是，大力提高听证员的素质。只有听证员充分理解了相关的政策、法律法规，充分权衡了各方的权益，才能使听证结论符合相关的政策、法律法规并保障各方利益，最后的行政决定才能更好地得到信访人的理解、配合并执行。

　　（作者单位：国家信访局外事办公室，北京100017）