摘自凤凰网 历史 第16期 2013.04.07

摘自凤凰网 历史 第16期 2013.04.07

导语：1950年代，随着中G的建政，大量外来人口涌入城市，造成了相当严重的住房困难问题，时称“房荒”。为了解决“房荒”，当时采取了什么样的政策？而这政策又为何在接下来的数十年中产生了大量后遗症呢？[评论]

分享到 39 1950年代，随着大量部队和机关工作人员进入城市，中国社会发生了比较严重的“房荒”。住房困难的情况对于社会的稳定和秩序产生了冲击。


　　1949年的城市房产：以私人拥有为主
1949年时，北平以继承祖产为主的私房占多数，一度达到了总房源的67%。私房房主多为普通大众，有教授、医生、工程师、商贩、工人等。民国时期，城市普通老百姓尚买得起房，这些私房，有的自住，有的出租。有些人专靠出租私房为生，俗称“吃瓦片”。另一方面，在1949年后，由于历史、政治等多方面的原因，全国各主要城市的私有房屋出现了集中化的趋势。而房屋租赁方面，有四种方式，一是自己出租，二是雇佣“经理账房”管事人员，三是通过中介房产公司，四是托国家房产部门经营租赁。以青岛为例，由房主自己出租的占75%，雇人出租的占10%，托房产局经租的占5%。

“房荒”如何形成：军队和机关进城大量人口涌入
房荒主要是历史原因造成的。先是抗日战争，之后是国共内战，战火毁了不计其数的城市私有住宅，也使处于战争年代中的人们很少有投资盖房的意愿。1949年后，多数城市空地多，空房少，市民居住十分拥挤。而北京市则由于军队和机关纷纷进城，大量外来人口突然涌入城市，更加剧了“房荒”的紧张。使用情况来看，多数城市住宅缺乏，如上海每人平均只有三点三九平方公尺的住房，当时有一百万住在棚房中。而在全国的其他城市，也不同程度的存在住房短缺的情况，相当一部人流离失所，对于社会的稳定和秩序产生了较大的冲击。
国家投资向工业倾斜 新建住房少加剧“房荒”
由于当时的财政主要向工业等领域倾斜，北京市政府大规模增加住宅供应的条件尚不具备。“今天国家的资财主要是用于进行人民革命战争和用于恢复和发展生产，不可能投下大量资本来修筑房屋。”1949年8月12日的《人民日报》刊文称。北京1950年代兴建了一批中央机关大楼，部分商业及文化设施，如扩建了北京饭店和国际饭店，修建了中国美术馆、工人体育馆等，但新修民房则数量有限。当时在城根关厢和一些空地上，曾仿“兵营式排房”的形式，抢建了一批平房。1951至1952年间，东单地区共建平房349间。当时城市住宅极度短缺，这些新建的住宅无疑是杯水车薪。
1949年后部队和机关进城导致住房紧张
面对“房荒”当如何处置？有苏联模式成例在前，受革命浪漫主义和左倾思潮的影响，经租房政策应运而生。


　　出租房市场混乱引国家统一调配呼声
1950年代初城市私有出租房领域缺乏有效的市场秩序。当时无序混乱的市场秩序难以满足民众急剧增长的住房要求。大量私有出租房尾向少数人手中集中；民众基本的住房要求无法得到满足；部分地区产生大量投机倒把的现象；房租被不适当地抬高；由于欠租等原因导致出租房屋不能得到很好的修缮，房屋失修倒塌的事故频发。当时的思路并没有往规范市场，建立合理有效的市场秩序以恢复市场自身的调控功能上发展。而是认为情况己经超出了市场自身的调控能力，急需一个集中、稳定、强有力的政策以统一全国的私房出租秩序。

苏联模式影响：模仿苏联进行私房公有化过渡
当时的思路受到苏联模式的影响。“苏联是社会主义国家中最保守者之一，曾多次反复否认社会主义条件下的住宅个人所有权。……苏联十月革命后开始一段时间，有些地区将私人长期出租的房屋予以没收。”而1949年后，由于政治体制等多方面原因，中国学习苏联模式，体现在城市私有房屋领域，对于私有房屋进行公有化也是对于苏联住房模式的借鉴，而作为经租房则是城市住房公有化的一个过渡阶段，以经租房的形式，将全国各主要城市的私有住房使用权收归国家统一调配。中国的经租房运动是仿照苏联模式对于城市私有房屋进行公有化的过渡。
左倾思潮和“白住房子”理想催生“经租房”诞生
当时对私房出租房主有他们是不劳而获的剥削者的认识。“在没有改造之前，许多房主存在着资本主义的思想，他们只收租，不修房，使房屋得不到正常的保养，倒塌破漏日趋严重；租赁关系混乱，部分房主任意抬高房租，索取额外的费用加重了职工的负担。同时房屋的利用也很不合理，有的房主宁愿把房屋闲置也不肯出租，使房屋的作用不能充分发挥。”在1950年代，对于国家的建设和管理尚处于探索的阶段，由于受到左倾思潮的影响，对于拥有私有财产者长期存在错误的认识。受农村土改“耕者有其田，居者有其屋”的启发，减租运动盛行全国。也有人认为，城市解放了，普通的市民就可以白住房子，甚至以为可以平分城市的房产。虽然《人民日报》发表了反驳这种论调的文章，但当时的左倾思潮还是占了上风，并逐渐催生了“经租房”的诞生。
学习苏联经验是经租房政策出台重要原因
1956年出台的经租房政策，正式开始了解决“房荒”的尝试。在全国城市大部分私有房屋被纳入经租范围，变私有住房为公有的过程中，“房荒”得到了解决。


　　1956年政策出台之初：许诺不剥夺私产
1956年中G中央书记处第二办公室制订了一份名为《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》提出对城市私有房产进行社会主义改造。经租房是“对城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在一定时期内给以固定的租金，来逐步地改变他们的所有制”。由国家统一租赁、统一分配使用和修缮维护超过一定标准的私有出租房屋，再跟房主分享房租。如北京，出租房屋够15间或总面积达225平米以上者一律纳入“社会主义改造”之列。全国被经租的房屋达1亿多平方米。不少人有过顾虑，许多地方政府便给房主做工作，让他们放心不会剥夺他们的财产。结果1958年许多城市的大部分私有房屋被纳入经租范围。这一措施也基本解决了1950年代的“房荒”问题。

1958年各地制定执行细则将改造扩大化：实际成城市私有房屋的改造
在经租房政策的实际执行过程中，由于受到左倾思想的影响，并未实际落实经租房文件所规定的政策，而是做了相当程度地扩大，主要体现在经租起点的降低，直至无起点改造，甚至对于部分房主的自住房也进行了改造。而在经租房政策的实际执行过程中，地方政府的落实政策则更加具有左倾化倾向。如曾有这样的规定：“凡私人在城区出租房屋的建筑面积达100平方米以上者，出租部分一律纳入经租”，“地主、富农在城区的出租房屋，不受改造起点的限制，一律纳入经租”，“工商、资本家在城区的出租房屋，不受改造起点的限制，一律纳入经租”。其范围己经超越了私有出租房屋的改造，很大一部分的私有房屋甚至是城镇房屋，房主自住房屋都被纳入了改造范围，经租房在一定程度上成为了城市私有房屋改造的产物。
1964年经租房政策定性：变私为公 一律不许退回
《国务院批转国家房产管理局关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》(1964年1月13日[61]国房字第21号)规定：“国家经租房屋是‘对城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在下定时期内给予固定的租金，来逐步改变他们的所有制’，因此，凡是由国家经租的房屋，除了过去改造起点订得不合理，给房主自主房留得不够喝另有规定的以外，房主只能领取固定的租金，不能收回已经由国家经租的房屋。”关于对部分私房主抵制改造，则规定：“有些房主认为房屋由国家经租还没有过渡到全民所有制，仍然属于个人所有，往往以人口增加，自有住房不够为理由，要求退还己经由国家经租的房屋;或者以生活困难为由，要求增加定租；有的甚至强收房租，逼迫住户搬家；强占房屋，破坏房屋，这些情况，反映了私房改造工作中存在着尖锐的两条道路的斗争。”
50年代社会主义改造浪潮
50年代社会主义改造浪潮
在经租房解决“房荒”的背后，有一个从私人财产到公有财产的变化过程。而在这个过程中，只用一纸公文，民间的私产就变成了国家的公产。


　　经租房所有权变迁：始属私财政府给房租
1955年12月16日中央书记处第二办公室的《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，其中指出：“由国家经租，即由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮维护，并根据不同对象，给房主以合理利润。在此基础上，合理地调整租金，取消一切中间剥削和变相增租的不合理现象。……“私房租金：……国家分给房主的租金数量，可由租金总额中扣除国家的房产税、房屋修缮保养费、房屋管理费三项外，再根据各地具体情况给房主以适当的、固定的租金。”———这说明在“国家经租”开始时，产权还是房主自己的，房主也并没有把房子转让或捐献，不然国家也不会向房主发租金，还要称他们为“房主”。

60年代经租房房产证全上交 一纸公文房产变成国家所有
1964年最高人民法院颁布了针对广东省高级人民法院的一项批复，名为《关于国家经租房屋的业主实际上丧失所有权的批复》，强调道：“这就是说，国家经租房屋的业主实际上已经丧失了所有权。因此业主死后，经租房不能允许他的家属继承，但可以继续领取国家给予的固定租金。”———什么叫“类似赎买”？国家要赎买，并没有与房主商量,也没有给过房主钱。分给房主的是“租金”，也是租房老百姓的钱。从1966年8月起，私房主被要求将房产证全部上交，其中包括经租房和低于经租房标准的私人出租房以及自住的私房，从这时起，经租房的所有权被归到房管局名下，同时被收的还有房主领取固定租金的经租费本，经租房主的固定租金也从那时候停止发放。
文革之后：没有政策 经租房返还私人的要求被拒绝
在文革结束后，对于经租房如何处理，国家城乡建设环境保护部先后与1982年和1985年下发了《关于进一步抓好落实私房政策工作的意见》和《关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》及其说明，其中认为:“凡是符合国家和省、市、自治区人民政府的政策规定，纳入社会主义改造的私有出租房屋(即国家经租房屋)，根据中G中央(1966)507号文第2项‘公私合营企业应当改为国营企业，资本家的定息一律取消’的规定精神，可明确宣布属于国家所有。”“已经纳入社会主义改造的私有出租房屋，一律属于国家所有，由房管部门统一经营管理。”对于国内业主的经租房所有权返还要求，全国大部分地区还都持拒绝的态度。
经租房归还私人的开端：华侨房产首先获得归还
八十年代初开始，招商引资成为各级政府的中心工作。“华人华侨在二十世纪五十年代被国家经营租赁的房产能否发还，成为一个可能影响改革开放大局的问题”。因此，对于经租房所有权的返还，在华侨华人群体上首先得到了落实。1984年《关于加快落实华侨私房政策的意见》的通知(中办发<1984>44号)规定，“凡对我国四化建设及祖国统一大业有贡献和在海外有较大影响的华侨，其改造起点以上的出租房屋，如本人要求发还的，由省、自治区、直辖市人民政府决定，可按适当放宽的原则处理”。对于有华人华侨身份的经租房主，全国各地基本都承认其对于经租房的所有权。并且，只要本人或者其代理人提出申请并提供相关的证明材料，就可以将所有权返还。
文革开始前后经租房被收归国有
1954年，中国明确将保护私有财产写入宪法。而在经租房所有权国有过程中，对于所有权的剥夺只是依据文件进行的，没有说明剥夺的理由，没有给予所有权人补偿，没有经过法律程序，甚至没有履行一般的手续。实际上是对城市私有住房的非制度化剥夺。人治的时代在解决“房荒”这个光辉目标背后，是对个人私产的践踏和对宪法的违背。这一教训犹值得今天的我们深思。

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编辑：高飏