各级政府维稳恶性循环:大力度维稳却越维越不稳

来源：中国青年报 2010年04月19日05:35

[提要] 近年来，随着“维稳基金”在各级政府的普遍设立，“花钱买平安”的权宜性治理方式也普遍起来，就是所谓“人民内部矛盾用人民币解决”。但在实际操作中，往往只凭负责官员的个人判断，忽视、扭曲甚至排斥法律的作用。民众也被提供了一种误导性的预期：如果想让问题得到解决，就得制造点“威胁稳定的事端”，陷入“越维稳越不稳”的恶性循环…[怎么办呢]

“越维稳越不稳”的怪圈从何而来？ 
　　“近些年来，我们实际上已经陷入"维稳的怪圈"：各级政府将大量的人力物力财力用于维稳，但社会矛盾和社会冲突的数量非但没减，反而不断增加，在某种意义上已经陷入"越维稳越不稳"的恶性循环。”

　　近日，清华大学社会学系举行了首届“清华社会发展论坛”，社会发展研究课题组在会上发布了《以利益表达制度化实现社会的长治久安》报告，提出了“新的稳定思路”。报告初稿撰写者为晋军、应星、毕向阳，统稿者为孙立平、郭于华、沈原。

　　“越维稳越不稳”的怪圈从何而来？

　　“之所以出现这种悖论，除了市场经济体制确立后现实社会矛盾和社会冲突增加的客观原因之外，另一个重要原因，就是现有维稳思路和模式的缺陷。”课题组专家说。

　　报告显示，近年来，随着“维稳基金”在各级政府中的普遍设立，“花钱买平安”的“权宜性治理”方式也普遍起来，就是所谓“人民内部矛盾用人民币解决”。在实际操作中，往往只凭负责官员的个人判断，其所体现出的政府行为明显缺乏原则性和规范性，“往往忽视、扭曲甚至排斥法律的作用”。

　　报告指出，这一恶性循环也表现在，“民众被提供了一种误导性的预期：如果你想让你的问题得到解决，就得制造点"威胁稳定的事端"；如果你连"稳定"都不会威胁，你的问题就别想得到解决。”一些群体或个人只能采用法律外的方式、甚至暴力来表达和发泄不满，也就是俗称的“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，导致社会矛盾越加激烈。

　　一些权益受侵犯者一旦进入维权过程，就等于踏上一条“不归路”，他们又成为地方政府眼中“不稳定”现象的“职业制造者”。

　　报告分析，目前我国的维稳工作方式，在更大程度上可称为“运动式治理”模式。

　　“面对表现形式比较激烈的社会冲突时，一些地方政府往往轻率地把警力推到第一线。这不仅无助于矛盾化解，有时反而引火上身，造成警民对立、干群对立，使政府处于敏感而脆弱的位置。”

　　而现有维稳模式又需要大量人力、财力投入。报告指出，由于“零指标”和“一票否决”的巨大压力，地方政府不得不扩大编制增设“维稳办”、“综治办”等机构，只要进入“敏感时期”或者遇到“敏感事件”，就大规模动员，各个部门齐上阵“力保辖区平安”。

　　报告表明，甚至在一些地方，维稳已经对政府日常工作造成冲击。“一切都要给维稳让路”，是不少地方出现过的行政实况。

　　据今年两会上的国务院报告，2009年我国公共安全方面的财政支出增加了16％，而今年8.9％的增幅已超过国防开支增幅，总金额亦逼近后者，将高达5140亿元人民币。

　　课题组专家认为，“如果不改变现有的维稳工作方式，维稳成本无疑将会成为各级地方政府和社会的一个日益沉重的负担。”

　　报告指出，目前这种维稳行为方式，“不仅严重增加成本，而且会破坏全社会的是非观、公正观等价值理念，在道德正义上削弱了政府形象，非但不能促进社会公平，反而加速了社会基础秩序和社会价值体系的失范”。

　　课题组认为，长远来看更为不利的是，为完善市场经济和构建和谐社会所必须进行的一些重要改革，往往由于担心造成不稳定而被束之高阁。

　　“有的政策和措施虽然短期内可能带来一定利益冲突，造成一定社会波动，但从长远看，有利于理顺社会中的利益关系，它们往往被搁置了。一些必要的改革措施因此错失时机，导致不均衡的利益格局迟迟得不到有效调整，既得利益集团不断坐大，社会甚至失去了对其应有的制约。”课题组专家说。

　　“社会冲突背后是利益表达机制的缺失”

　　课题组专家指出，近年来，大量举国震动的公共事件案例都反映出以上的问题。“这是因为现有维稳思路往往以压制正当的利益表达为前提，这在基层政府的工作模式中体现尤其明显。”

　　报告显示，在近年发生的社会矛盾和冲突中，征地、拆迁、农民工工资拖欠、劳工权益等往往是主要起因。“不难判断，这些现实中的矛盾和冲突，基本上都是因利益之争而引发的，是属于人民内部矛盾范围的利益冲突与利益矛盾。”

　　“我们应当认识到，基于利益的冲突是理性的冲突。而长久以来，有关部门却往往将这样的矛盾政治化或意识形态化，不恰当地上升为危及基本制度和社会稳定的政治问题。政治矛盾、宗教矛盾和意识形态矛盾通常是不可调和的，但利益矛盾是可以用谈判、妥协、讨价还价等理性方式解决的，其中能够造成大规模社会动荡的因素是很少的。”

　　因此，报告提出：现有稳定思维的最大误区之一，是将民众的利益表达与社会稳定对立起来，将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素。

　　“在目前的维稳模式下，通过压制和牺牲弱势群体的利益表达，来实现短期内的社会稳定，成了相当普遍的做法。结果是不仅治标不治本，反而起到了维护既有利益格局的作用，甚至对社会公正造成严重损害。”

　　“大量的研究表明，在诸多矛盾冲突事件背后，是利益表达机制的缺失。若不从根本上解决利益失衡与社会公正的机制问题，一味以稳定为名压制合法的利益表达方式，则只会积聚矛盾，扩大冲突，使社会更不稳定。”

　　由此报告提出了新的稳定思维的关键之点：“就是转变政府职能，建立有限政府，避免政府在社会矛盾中处于首当其冲的位置，强化政府作为规则和程序制定者以及矛盾调节和仲裁者的角色；强化和完善解决社会矛盾和冲突的法治机制，使法治成为解决社会矛盾和社会冲突的长效的制度化手段；建立市场经济条件下的利益均衡机制，改变目前社会中利益关系严重失衡的局面，并为社会不满情绪的宣泄提供制度化的管道；促进民间组织的发育，形成化解社会矛盾和社会冲突的社会性机制。”

　　“显而易见，规范化、受控制的表达方式对社会稳定的冲击和影响，远远小于不规范、不受控制的方式。因此，提高解决社会矛盾和冲突的能力，要以法治建设为中心，特别是强调基础制度和基础秩序的建设与落实。要承认这些利益表达方式的合法性，才可能通过法律法规进一步对其加以规范，确认其程序、规则和边界。”课题组专家说。

　破除“不稳定幻象”

　　课题组还呼吁，目前需要破除普遍存在的“不稳定幻象”。这种幻象是指，一种看起来似乎社会矛盾和社会冲突不断激化、社会稳定面临严重现实威胁的感觉。

　　“我们认为，目前我国尽管存在许多矛盾和冲突，比如腐败、贫富差距等。但总体而言，酿成大的社会危机和社会动荡的可能性并不大。现在许多部门和机构都有一份不稳定因素排查表，把日常生活中许多正常的、与稳定问题毫无关系的矛盾和冲突都列入，甚至有中学也列出一份长长的排查表，将同学之间的小矛盾、学生对伙食的意见，也列为"不稳定因素"。这些现象加起来，当然会变成一个吓人的数字。”

　　而由于缺少应对社会冲突有效措施，社会矛盾和社会冲突成为一种越来越敏感的现象，有时连正常的讨论和研究都不能进行。报告认为，“这种敏感性不完全来自事实本身，有相当一部分是由于我们缺少解决问题的有效措施造成的"棘手感"。而现有的维稳思维和方式所产生的效应，其本身就有制造紧张空气、自吓吓人的效果。”

　　报告预见，当向社会各个阶层开放各种合法方式进行正当的利益表达，尤其是可以利用规范化的群体性利益表达方式时，我国社会将会遭遇一个社会矛盾和冲突的“井喷期”。这也是考虑制度化建设思路时人们不免担心的一个问题。

　　对此，课题组专家认为，对此既不能掉以轻心，也不必草木皆兵。“首先，"井喷"现象并非制度化造成的，它只是提供了一个渠道，让以前被掩盖的社会矛盾以规范化的方式表现出来，并藉此得到可能有效解决的机会。”

　　报告也预见了可能存在的社会忧虑。比如担心推行制度化解决后，会不会出现“连锁反应”？推动利益凝聚的社会组织出现后，政府会不会无法分辨出群众和“别有用心”的“一小撮”？

　　课题组认为，实际上这些担心也是“不稳定的幻象”的表现。“我们应该看到，今天，国民经济的快速发展已经提供了通过制度化方式解决社会矛盾的资源，而政治框架的基本稳定则提供了解决社会矛盾、维护社会稳定的政治基础。更为重要的是，在经济发展、生活水平不断提高的社会中，人心思稳。尽管中国不同利益群体呈现出更大差异，社会矛盾错综复杂，但绝大多数人不愿意用"折腾"和"动荡"的方式来解决问题。”

　　报告建议，为了尽量平稳渡过“井喷期”，从实际出发，可以考虑过渡性措施。比如“老问题老办法，新问题新办法”：对历史累积至今的矛盾问题采用集中处置，而今后出现的新个案则采用制度化设计。

　　其次，也可采用渐进方式，自上而下地进行机制建设。“可以选择对社会和政府形象负面影响较大、涉及人员较少的社会矛盾，在条件比较成熟的地区进行制度化解决试点，给基层官员、矛盾各方以及全社会一个学习和适应的时期。”

　　“大家都关心到底怎么制度化解决？这里所说的制度化，实际上就是法治化。”课题组专家说。

　　别再把民众利益表达和社会稳定对立起来

　　由此报告提出：“维稳的工作不是要消除、也不可能完全消除利益矛盾和冲突，而是要为其设立规则，要为这类问题的解决提供制度化渠道与方式，建立在市场经济条件下、有效的利益均衡机制。”

　　这一机制包含6个子机制：第一是信息获取机制，比如保证公众阅览非保密卷宗、参与政策听证等的权利。去年本报报道揭露的哈尔滨水价听证会代表伪造身份，让相信“政策听证了就有公平”的社会公众及舆论哗然。

　　第二是“利益凝聚机制”。“目前我国社会不同群体和阶层的利益出现明显差异，本身往往并无对与错之别。但问题是，不均衡的利益格局伴随着产生了农民工和下岗职工等弱势群体与一些占有大量资源的强势群体之间不均衡的利益表达能力。因此，集体表达、沟通与协商对于弱势群体就显得尤为必要。”

　　课题组专家解释：“利益要求的凝聚和提炼，关键在于形成利益诉求凝聚和表达的组织形式。当权利受侵害的人们还是一个个分散独立的个案，分散的、散射的要求是很难在政府决策层面上进行处理的。经验表明，经过凝聚的利益诉求也更容易通过谈判和仲裁的方式获得解决。”

　　第三是“诉求表达机制”。

　　第四是“施加压力机制”，专家举了目前典型的方式之一：诉诸媒体。

　　第五是“利益协商机制”。

　　第六是“调解与仲裁机制”。“能够担任最后仲裁者角色的，是政府和司法机构。政府尽管不必直接包办一切，但可以对协商谈判体制起规范作用，既是谈判平台的提供者，也是谈判规则的制定者，更是谈判结果的保障者。”

　　课题组专家强调，政府还要注意防止用“运动式治理”体制化替代真正的制度化建设。

　　报告中的一段话精彩地概括了两者的差异：“制度化的核心是法治，而体制化的核心是人治；制度化要求法律在权力之上，而体制化则是将权力凌驾于法律之上；制度化的关键是权力的适当分散与制衡，而体制化是权力的进一步集中；制度化的渠道是司法建设和社会建设，而体制化是架设更多的政府部门和过度行政化；制度化相信化解社会矛盾需要全社会的参与，而体制化则相信解决社会矛盾只能依靠政府的力量。”

　　报告指出：“社会管理得好与不好的区别不在于社会当中有没有矛盾，而在于制度是否能容忍矛盾和冲突。实际上，好的制度不是消灭冲突，而是能够容纳冲突，并用制度化的方式解决冲突。”这便是制度化建设的两个主要目标。

　　最后，报告引用了温JB总理在2010年全国人大会议上的话：“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”

　　“就此而言，新的稳定逻辑应该是：维护宪法所赋予的公民合法权利，有权利的保障才有相对的利益均衡，有利益的均衡才有社会的稳定。这是解决社会稳定问题的治本之道。就此意义而言，维权就是维稳，维权才能维稳。”课题组专家说。