最高法院判例：复议前置案件经过复议程序实体处理才能视为经过复议——吴成兴诉田东县政府、百色市政府土地确权行政裁决案

 

【裁判要旨】

复议前置案件经过复议程序实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或作出程序性驳回复议申请的决定，不能视为已经经过复议，未经复议当然不能直接对原行政行为提起行政诉讼。行政复议前置案件，复议机关不予答复、作出程序性驳回复议申请决定，当事人只能对复议机关的不予答复、不予受理行为依法提起行政诉讼，无权直接起诉原行政行为。

【裁判文书】

 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申11288号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）吴成兴。

委托代理人赵一刚。

被申请人（一审被告、二审上诉人）广西壮族自治区百色市人民政府。法定代表人周异决。

被申请人（一审第三人、二审上诉人）广西壮族自治区田东县医药公司。

法定代表人黄少权。

委托代理人龚振。

一审被告广西壮族自治区田东县人民政府。

法定代表人黄文明。

再审申请人吴成兴因诉被申请人广西壮族自治区百色市人民政府（以下简称百色市政府）、广西壮族自治区田东县医药公司（以下简称田东县医药公司），一审被告广西壮族自治区田东县人民政府（以下简称田东县政府）土地确权行政裁决一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年11月6日作出的（2018）桂行终644号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年10月9日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

吴成兴与田东县医药公司争议的土地位于田东县××人民路××号，上世纪七十年代初之前为吴成兴房屋后土地，现为田东县医药公司用地。1973年1月4日，田东县革命委员会商业局下发《关于下拨折旧款的通知》，随后拨款7000元给田东县医药服务站，该款项注明用途为搬迁民房折旧款。田东县医药服务站为田东县医药公司前身，1973年8月6日更名为田东县医药公司。1973年8月18日，田东县革命委员会商业局下发《关于下拨另星基建款的通知》，拨款给田东县医药公司建中成药仓库。医药仓库建在吴成兴房屋后的地块，即本案争议地。为此，田东县平马镇革委会出具证明，证明吴成兴在房屋后种有三棵柚子树，由于田东县医药公司在该地一带修建仓库，田东县医药公司按实际情况赔偿吴成兴柚子树损失费70元，并附有银行支票存根，收款人为吴成兴，金额105元，用途或预算科目为基建。1974年6月12日，田东县医药公司向田东县革命委员会计委会提出扩大用地范围至东北面小水塘的报告。1983年4月22日，田东县医药公司向田东县经济委员会提出，在人民路街边修建医药销售门市部，并获得批准。田东县医药公司遂在该处建起一栋四层宿舍楼。

2009年5月，田东县医药公司申请土地登记。在田东县国土资源局进行地籍调查时，吴成兴提出田东县医药公司建设仓库和门市部、宿舍是占用其使用的土地，且没有进行补偿，双方发生争议。2009年7月14日，吴成兴等人联名向田东县国土资源局提交报告，以田东县医药公司建医药仓库占用其房屋后土地为由，要求田东县国土资源局暂停给田东县医药公司办理土地使用权证。2010年11月9日，田东县人民代表大会常务委员会办公室向吴成兴等人出具复函称，吴成兴与田东县医药公司的宅基地纠纷案，经田东县医药公司向田东县政府反映，已批转由田东县平马镇人民政府（以下简称平马镇政府）按管理权限进行处理；对田东县医药公司向平马镇政府提出的土地权属纠纷调处申请，平马镇政府已安排平马司法所接受此案，并正在审查中。

2013年11月27日，田东县国土资源局作出《土地权属审核结果公告》，载明个人名称、地址、土地坐落、土地权属性质、土地用途、土地面积、宗地编号等，附医药公司宗地图。吴成兴等人提出异议，认为该审核结果有部分土地为其合法拥有。2014年6月16日，平马镇政府作出平政决字（2014）第8号《关于田东县医药公司与平马镇人民路古榕街居民吴成兴的土地权属纠纷的处理决定》（以下简称8号处理决定）。吴成兴不服，提起行政诉讼。2014年11月3日，田东县人民法院作出（2014)东行初字第52号行政判决书，撤销8号处理决定，责令平马镇政府60日内重新作出具体行政行为。

2015年1月9日，吴成兴等人向平马镇政府提交《关于要求提级处理的报告》，请求本案纠纷提级由田东县政府处理。2016年11月17日，田东县政府作出东政处（2016）10号《关于平马镇古榕街居民吴成兴与县医药公司土地权属纠纷的处理决定》（以下简称10号处理决定），认为争议地在1973年已经县革委会批准划拨给田东县医药公司使用，对吴成兴地上附着物已作补偿，田东县医药公司在争议地上建房经营超过40年，吴成兴持有的土地房产契书不能作为土地权属依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条和第三十五条第二项、第四项规定，决定将争议地使用权确认给田东县医药公司使用。10号处理决定明确告知吴成兴，不服处理决定可以在接到决定书之日起60日内向百色市政府申请行政复议。2016年11月24日，吴成兴收到10号处理决定。2017年2月17日，吴成兴申请行政复议，请求撤销10号处理决定。2017年2月23日，百色市政府作出百政复决字（2017）第26号《行政复议决定书》（以下简称26号复议决定），认为吴成兴申请行政复议，超过法定期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，决定不予受理。2017年3月2日，吴成兴提起本案行政诉讼，请求撤销10号处理决定。

百色市中级人民法院（2017）桂10行初39号行政判决认为，田东县政府直到开庭审理没有提供纠纷当事人到现场指认争议地范围的证据材料，而调解会议记录并不能证明工作组的工作人员已通知纠纷当事人到现场进行指界确认争议地范围，10号处理决定违反法定程序。吴成兴于2016年11月24日收到10号处理决定后，2017年2月17日申请行政复议，超过法定的申请复议期限，百色市政府作出不予受理行政复议决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决撤销10号处理决定，由田东县政府在判决生效之日起六个月内重新作出行政行为。田东县医药公司、百色市政府不服，提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终644号行政裁定认为，百色市政府以吴成兴的申请超过法定申请期限为由作出不予受理复议决定，不属于复议机关维持原行政行为的情形，因此复议机关不应作为本案的共同被告。一审将百色市政府作为共同被告不当。土地确权案件应经过行政复议才能提起诉讼，吴成兴未在法定期限内申请行政复议，百色市政府以吴成兴的申请超过法定期限为由不予受理。本案未经行政复议，吴成兴只能起诉复议机关的不予受理决定，不能起诉田东县政府作出的处理决定。吴成兴对田东县政府作出的处理决定不服，直接向人民法院提起行政诉讼，人民法院立案后，依法应驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第五项规定，裁定撤销一审判决，驳回吴成兴的起诉。

吴成兴申请再审称：1.本案被诉行政行为应为核发土地使用权证的行为，即田东县国土资源局2013年作出的《土地权属审核结果公告》，非土地使用权行政确权行为，不属于复议前置情形。2.26号复议决定不予受理吴成兴的复议申请，实质是维持10号处理决定，二审认为不属于维持原行政行为的情形，适用法律错误。3.田东县医药公司1973年修建医药仓库未办理批准征用土地手续，侵占吴成兴的宅基地。请求依法再审本案，撤销二审裁定、10号处理决定。

田东县政府答辩称：1.本案纠纷地点、面积、现状经过卫星定位测绘，经双方确认。田东县政府通过双方提供的材料，结合调解会、听取陈述等过程进行认定，作出10号处理决定，事实清楚、证据确凿、程序合法。2.吴成兴提出的1952年《土地契纸》，已被其1993年申办的同一地块《国有土地使用证》替代，不能作为定案依据。请求驳回吴成兴的再审申请。

田东县医药公司答辩称：1.本案未经行政复议，不存在复议机关维持或改变原行政行为的情形，一审将百色市政府列为共同被告不当。2.田东县医药公司1973年使用涉案土地，经过当时政府及革命委员会同意，已合法使用四十多年。二审认定事实清楚、适用法律正确、处理正确。请求驳回吴成兴的再审申请。

百色市政府未提交书面答辩意见。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。法释（2003）5号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他行政行为提起行政诉讼的，不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定。根据前述批复，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的需要复议前置的案件，仅限于政府对自然资源权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件，不包括颁发自然资源权属证书的案件，也不包括对自然资源所有权、使用权作出行政处罚、行政强制措施、行政强制执行等行为的案件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。复议前置案件经过复议程序实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或作出程序性驳回复议申请的决定，不能视为已经经过复议，未经复议当然不能直接对原行政行为提起行政诉讼。行政复议前置案件，复议机关不予答复、作出程序性驳回复议申请决定，当事人只能对复议机关的不予答复、不予受理行为依法提起行政诉讼，无权直接起诉原行政行为。本案中，吴成兴与田东县医药公司发生土地权属争议，田东县医药公司申请确权。田东县政府作出的10号处理决定，是政府对土地权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件，属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置案件。吴成兴没有在法定期限内提出行政复议申请，百色市政府作出不予受理决定，系程序性驳回复议申请。吴成兴在复议机关程序性驳回其复议申请后，直接起诉10号处理决定，起诉不符合法定条件。二审裁定撤销一审判决，驳回吴成兴的起诉，并无不当。

吴成兴主张，本案被诉行政行为应为核发土地使用权证的行为，即田东县国土资源局2013年作出的《土地权属审核结果公告》，非土地使用权行政确权行为，不属于复议前置情形。但是，吴成兴一审明确的被诉行政行为是10号处理决定，而非《土地权属审核结果公告》。以此为由申请再审，与事实不符，本院不予支持。吴成兴又主张，26号复议决定不予受理吴成兴的复议申请，实质是维持10号处理决定，二审认为不属于维持原行政行为的情形，适用法律错误。但是，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。程序性驳回复议申请，不属于复议机关决定维持原行政行为的情形。以此为由申请再审，缺乏法律依据，本院不予支持。吴成兴还主张，田东县医药公司1973年修建医药仓库未办理批准征用土地手续，侵占吴成兴的宅基地。但是，二审是以吴成兴的起诉没有经过复议前置处理程序，同时起诉原行政行为及复议不予受理行为不符合法律规定，裁定驳回起诉，是程序性处理吴成兴的起诉，并没有对实体问题进行审理。而田东县医药公司是否侵占吴成兴的宅基地，属于需要进入实体审理才能查清的问题，不属于本案程序性审理范围。以此为由申请再审，理由亦不能成立。

综上，吴成兴的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回吴成兴的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　刘少阳

审判员　　寇秉辉

二〇一九年十二月三十一日

法官助理    张巧云

书记员    章  淼

附：相关法律、司法解释条文

1.中华人民共和国行政诉讼法

第二十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。

两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。

行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

第九十一条 当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推F原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第五十六条 法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。

依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。

第一百一十六条 当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。

当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。

3.中华人民共和国行政复议法

第三十条 公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。

4.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第六条 行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。

5.法释（2003）5号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（2003年1月9日最高人民法院审判委员会第1263次会议通过）

山西省高级人民法院：你院《关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的请示》收悉。经研究，答复如下：根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定。