论档案利用与政府信息公开的衔接和法律适用问题

1 问题的提出:向国家档案馆移交的政府信息由谁公开
2019年4月新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称“《政府信息公开条例》”)第1条规定:“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《中华人民共和国档案法》(以下简称“《档案法》”)第2条规定:“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”从这两个条款的表述可知，行政机关在履行行政管理过程中直接形成的政府信息，如果对国家和社会有保存价值，将会作为档案被保存下来。
从档案保管者的视角看，一件政府信息的生命周期大致可以划分为三个阶段:被制作出来由业务人员保管期间、被归档由行政机关的档案机构保管期间、被移交进入档案馆由档案馆保管直至销毁。换句话说，政府信息在某一个节点成了档案，从而兼具“政府信息”和“档案”两种身份，这两种身份并不冲突，只是在三个阶段里分别由不同的主体保管。在前两个阶段，政府信息实际上一直掌握在行政机关手中，根据《政府信息公开条例》第10条第1款的规定，应当由该行政机关负责公开，这一点不存在争议。问题是，当政府信息移交档案馆后，实体保管者变了，政府信息公开的职责由谁来承担，《档案法》和《政府信息公开条例》都没有给出明确的答案。
为了解决实践中出现的争议，国务院办公厅发布了《关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》(国办发(2008)36号)，其中第三部分“关于发布政府信息的保密审查问题”第(八)项提到:“已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行”。2011年，最高人民法院发布了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(法释(2011)17号)，在第7条中根据保管主体对法律适用作了区分:“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”这两项规定虽然对政府信息由行政机关的档案机构保管时的法律适用有分歧，但在政府信息移交档案馆后依照档案方面的法律规定执行则达成了一致。
对此，行政机关和档案馆的看法不一。行政机关认为，档案实体已经移交，政府信息不再掌握在自己手中，而是掌握在档案馆手中，应当由档案馆负责公开。一些行政机关为规避信息公开的职责和被复议、诉讼的风险，纷纷将尚未到达法定移交期限的档案提前移交至档案馆，并告知向其提出信息公开的申请人，档案实体已经移交，建议去档案馆查阅。档案馆则认为，一般情况下，档案从形成之日到向社会开放有长达30年的封闭期，在此期间，如果政府信息没有被明确标识出来，档案馆很难从浩如烟海的档案资料中准确判断出哪些档案包含政府信息、是否可以提前开放、可以向什么样的申请人提前开放，而行政机关作为政府信息的制作机关或曾经的保存机关最了解政府信息的内容和制作背景，更容易作出准确的判断。对于利用档案(包括阅览、复制、摘录)的申请，档案馆有三种可能的处理方式:一是同意向该申请人提供利用，二是不同意向该申请人提供利用，三是征求行政机关的意见，并根据行政机关的决定作出相应的答复。无论采取哪种处理方式，申请人都可能对档案馆的答复不满，并以档案馆拒绝公开政府信息为由提出复议或诉讼。这就引出了一个更深层次的问题，政府信息公开和档案利用是什么关系，在法律属性上是否同一?若是，二者的主体责任应当如何划分;若不是，应当分别适用何种法律规定，是否可诉。
2 政府信息公开和档案利用制度设计的出发点
要解决上述问题，首先要弄清政府信息公开和档案利用的立法目的，进而从制度设计的角度探究立法原意，清晰地划定二者的法律适用范围。
2.1二者有共同的价值追求
政府信息公开的目的是提高政府工作的透明度，充分发挥政府信息对人民群众生产生活和经济社会活动的服务作用。在这一点上，档案利用的价值追求与政府信息公开是一致的。政府的绝大多数文件之所以被保存，首要目的就是完成政府的本职工作。但为这种目的而保存的文件并不一定就是档案，要成为档案，还必须在保存动机上有其他的原因——文化上的原因。它之所以被保存，除了供它的制作者使用外，同时还为了供其他个人或单位利用。值得注意的是，虽然二者都含有提供信息供他人使用的功能，但在我国的法律体系下，政府信息公开侧重于用“现在的”记录为“当下”服务，而档案利用则侧重于用“过去的”记录为“未来”服务，这两项制度是基于不同的出发点而设计的。
2.2政府信息公开制度着眼于结果性信息的现行使用
一方面，行政机关向申请人提供的信息一般是结果性信息，即已经制作或者获取的政府信息。行政机关可以不提供需要行政机关进行加工、分析的信息、过程性信息及行政执法案卷信息，除非法律、法规、规章有特殊规定。行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，也可以不予公开。
另一方面，公开是为了满足“当下的”需要。对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。除主动公开外，行政机关还可以根据公民、法人或者其他组织的申请而公开政府信息，这些申请一般也是为了满足申请人当下的生产、生活或科学研究等需要。这也是《政府信息公开条例》要求各级人民政府在国家档案馆、公共图书馆、政务服务场所设置政府信息查阅场所的原因，因为这些信息与公民、法人和其他组织的切身利益相关，政府要保证他们及时、充分地获取信息，并尽可能提供便利。
2.3档案利用制度着眼于整体内容的长久使用
一方面，档案是有机联系的整体。档案能够反映出该机构的起源、组织发展情况、计划、所遵行的政策和程序，并且能够显示出它的活动细节。应该把一个机关的文件材料作为一个整体看待，以确定相互之间的内在联系，以及任一文件组合在整体中的意义。档案包含但不限于政府信息，除了可以公开的结果性信息外，档案还包括了履行职能过程中所形成的各种讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息及有关背景信息。即使是结果性信息本身，在电子文件环境下，档案也不仅仅是最终以PDF、word、txt等形式呈现出来的文本，还包括描述文件的背景、内容、结构及其管理过程的元数据。因此，与政府信息公开只提供结果性信息不同，档案利用覆盖与之相关的所有信息，范围更广，也更有助于将来的查阅者了解事情的全貌。
另一方面，档案主要是有备将来查考使用的。档案的法定移交期限最低是形成之日起满10年，而非形成当年或次年就移交进馆。这样设计正是考虑到在相当长的一段时间里，这些信息还有现行使用价值，无论是行政机关自身还是感兴趣的公民、法人或其他组织都可能需要频繁地使用。待现行使用价值减弱后再移交进馆，可以最大限度地方便查询。
3 在现行法框架下并行适用不同的法律规定
政府信息公开和档案利用不是非此即彼的关系，相互之间是不冲突的。前者是行政机关在履行行政法上的义务，后者是档案馆在提供公共服务，分属不同的行为性质，应当适用不同的法律规定。
3.1 政府信息公开应根据《政府信息公开条例》的规定办理，不因政府信息成为档案或向档案馆移交而免责
一方面，政府信息成为档案并不改变其政府信息的属性。信息公开的核心在于信息，而不是载体或表现形式。如果在传统纸质载体时代，行政机关还能以唯一的载体已经不在自己手中主张免除责任，那么在电子时代，这个理由也有些站不住脚了。即便信息的载体已交由档案馆保管，行政机关的责任也不会当然地免除，因为信息和载体是可以分离的，行政机关完全可以在移交前预留一套数字化副本用于公开。
另一方面，档案馆不是《信息公开条例》第10条中规定的“保存该政府信息的行政机关”，没有承担政府信息公开的义务。理由有三:一是档案馆不是“行政机关”，而是“集中管理档案的文化事业机构”;且从法条原意来看，这里的“保存该政府信息”是指在履职过程中直接从公民、法人或者其他组织处获取信息而保存，而不是被移交到档案馆而保存。二是这次修订《政府信息公开条例》对与人民群众利益密切相关的公共企事业单位提供信息的方式作出了调整，从“参照本条例执行”改为“依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行＂，可见立法者也不倾向于将行政主体之外的公共企事业单位纳入信息公开的范畴。三是从行政法学理论看，档案馆等非行政主体尽管具备信息公开的行为能力，但完全不具备相应的责任能力，因而不能作为信息公开义务的主体。需要指出的是，将档案馆排除在可诉行政行为之外并不影响档案利用权的救济。如果公民、法人或其他组织认为在利用档案的过程中权利受到了侵害，有权向档案行政管理部门寻求救济，由档案行政管理部门根据《档案法》的规定追究有关人员的责任。
3.2 已经移交各级国家档案馆的包含政府信息的档案，依照有关档案管理的法律行政法规和国家有关规定执行
《档案法》第19条、第20条和《档案法实施办法》第21条对档案利用作出了明确规定，《各级国家档案馆开放档案办法》(国家档案局令第2号)和《外国组织和个人利用我国档案试行办法》(国家档案局令第3号)对档案开放和利用的条件、流程等作了更详细的规定。一般情况下，档案在封闭期内是不开放的，但是从保障知情权的角度出发，含有政府信息的档案可以在征求行政机关的意见后提前开放。封闭期届满经鉴定可向全社会开放的档案，公民、法人或其他组织持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明即可前往档案馆利用;封闭期届满经鉴定认为还不适宜开放，需要控制使用范围的档案，公民、法人或其他组织可按照档案馆的要求申请利用。档案的范围比单纯的政府信息要广，促进档案的整体开放更有助于公众了解事情的来龙去脉，而不是仅仅窥见政府信息这“一斑”。而且档案馆在政府信息是否开放上理应是中立的，更多地是站在服务历史和现实的立场上去判断，而不会刻意维护各行政机关的部门利益。
3.3 提前将档案交档案馆保管的，在国家规定的移交期限前，移交档案所涉及政府信息公开事项仍由原制作或者保存政府信息的单位办理
根据《档案法实施办法》第13条第3款的规定，已撤销单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全或者严重损毁的档案，可以提前向有关档案馆移交。这是法定的提前移交条件，在这些情况下移交的档案按前述的两项原则办理。除此之外，在有需要的情况下，行政机关可以提前将档案交档案馆保管，但这种保管并不是法定移交，而是一种“预移交”，在法定的移交期限到达前，政府信息公开的责任仍由行政机关自己承担。美国国家档案与文件署(NARA)2009年7月30日发布的《美国国家档案与文件署公告2009第3期》中提到:“经鉴定具有永久保存价值的电子档案可以出于安全考虑提前向美国国家档案馆移交。提前移交应当遵守相应的程序，且这种移交仅是一种实体保管权的转移，而非法定保管权的转移，这些档案在法律意义上还没有成为国家档案馆的馆藏。在国家档案馆和移交机构双方确定的正式移交时间到达之前，仍由移交机构承担对外提供利用、回答信息公开申请等责任，国家档案馆将向移交机构提供一份该档案的复制件。如果美国国家档案与文件署收到了对提前移交档案的利用申请，将告知其联系移交机构，且不会回答任何关于该档案性质或内容的问题，也不提供利用。”这一做法可为我国立法提供参考。
4 结论:在《档案法》中设置衔接条款
《政府信息公开条例》自2008年5月施行，至今已有11年的时间，条例实施后产生的首批政府信息刚刚到达法定移交期限。从立法上做好档案利用与政府信息公开的衔接，将有助于明确双方的法律责任，避免今后矛盾涌现。刚刚完成修订的《信息公开条例》对这一问题没有作出明确规定，期待目前还在修订过程中的《档案法》能够设置一个衔接条款。同时，在实践工作中，如果行政机关能够在移交前对档案中包含的政府信息作出明确标识，并对依申请公开的政府信息提出开放或限制使用的意见，将有助于档案馆及时开放，包含主动公开政府信息的档案，并对包含依申请公开政府信息的档案能否提前开放作出准确的判断，让其更及时、更充分地进入公众的视野。