公民可诉“红头文件”违宪

2013年4月17日《法制晚报》第A06版
大量规范性文件处于审查“真空” 专家建议修改《立法法》保障公民违宪审查建议权
公民可诉“红头文件”违宪

    本报讯（记者汪红）记者昨天获悉，在中国法学会部级法学研究课题《公民有序参与立法的途径和形式》中，专家提出，《立法法》中规定的合宪性、合法性审查程序有必要修改完善，以实现我国法律体系的统一性。
    据课题组负责人、中国公安大学教授齐小力告诉记者，《立法法》第90条明确规定了合宪性、合法性审查程序，规定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例与宪法或法律相抵触时，由全国人大常委会负责审查、纠正或撤销。
    中国实行人民代表大会制度，全国人大是最高权力机关，全国人大及其常务委员会享有监督宪法实施的权力。《立法法》中的合宪性、合法性审查模式即体现了中国的特色。
    但审查要有启动程序，目前仅有5个国家机关有权向全国人大常委会提出审查要求：即国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会。其他国家机关和社会团体、企业事业组织及公民可以书面提出审查建议。
    课题组专家、中国公安大学沈国琴博士对记者说，《立法法》第90条的规定也有不少问题，一方面，5个有权提起审查要求的国家机关迄今为止从未要求启动过审查程序，主要原因可能是有些涉及自身利益，比如孙志刚案件中，国务院难以有动力提起审查自己制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》；有些可能出于彼此间关系的考虑不愿提起审查。
    另一方面，《立法法》规定的公民提起审查建议的权利由于缺少程序保障，导致公民提请审查的事例虽不少，甚至也直接导致某些法规终止实施，却未看到公民审查建议的提起得到公开的回馈，也未能推动全国人大常委会审查权的行使。
    还有一个最大的问题是规范性文件的审查问题。《立法法》仅规定了对地方性法规以上的可以审查，但规范性文件，也就是俗称的“红头文件”并未纳入审查范围。既没有来自于立法机关的审查，也没有来自于司法机关的审查。
    执法机关执行这些文件侵犯公民合法权益时，即使“红头文件”明显违宪或违法，公民也不能对其提起行政诉讼，也无法通过法律途径要求其纠正。最终导致大量的规范性文件进入不受审查的“真空”状态。
    专家建议，应及时修改《立法法》，关键是对启动合宪、合法审查的具体程序予以明确规定，包括公民提起审查建议后，应在多少个工作日内给予答复；准备如何解决；审查的结果如何等。即使经审查认为没有违宪或违法，也应给公民以回馈。
    同时，对规范性文件，应首先从制定层面尽可能保证其与上位法、宪法相一致，应由国务院出台相关条例，规定规范性文件的制定和审查程序；其次，还需提供事后救济途径，赋予公民对“红头文件”提起行政诉讼的权利，当公民合法权益被“红头文件”侵害时，有权对其提起行政诉讼。
    齐小力介绍，美国的违宪审查由普通法院负责；德国有宪法法院；法国则有宪法委员会等。