谈经租房政策的两个核心文件

谈经租房政策的两个核心文件
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2019-09-01 18:21
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经租房产生于上世纪五十年代,当时为解决住房紧张状况而开展的私房改造运动，国家对62.2万户1亿多平米私有房屋统一经营租赁，上世纪八十年代，建设部下文宣布经租房属于国家所有，从而形成历史遗留的房地产纠纷。
近年来，随着依法治国深入推进和法治社会、法治国家、法治政府建设的深入开展，对经租房问题研究不断深化，无论是房地产管理部门还是法律界、学术界都在关注这方面的研究。自从经租房产生以来，有关行政管理部门发布了不少相关文件，使得初步接触这个研究课题的学者摸不到头绪，抓不到重点。经笔者多年研究认为，在众多文件中，核心文件只有两个，一是1956年中央批转中央二办《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》（以下简称“二办文件”）；二是1985年城乡建设环境保护部《关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》建房字（85）87号文件（以下简称85.87文件）。二办文件是私房改造运动的核心文件，85.87文件是将经租房收归国有的核心文件，抓住这两个文件，就抓住了问题的核心和重点，其它文件都是针对于这两个文件引发的问题进行补充修订，起着亡羊补牢的作用。
一、关于二办文件分析
1. 二办文件主题
二办文件99%的篇幅分析私房占有、使用、租赁情况，提出改造形式、租金、房产管理机构等问题，说明该文件的主题是通过改变房屋租赁管理方式，整顿房地产管理市场从而解决房地产管理混乱，住房紧张问题。二办文件涉及房屋所有制改变的内容只有“逐步改变其所有制”这样一句话，既没有展开论述也没有提出所有制变更的政策法律依据以及制度安排，所以，至多算是一种设想，并不是二办文件的主题内容。
2.二办文件出台背景
研究历史事件离不开当时的历史背景。从1955年下半年起，指导思想上左的错误开始产生发展泛滥，体现在冒进，反冒进，反反冒进，大跃进直到文化革命十年动乱（党的十一届六中全会《关于建国以来党的若干历史问题的决议》对这一时期错误早有定论）。1956年二办文件正是出于这一时期，文件中关于所有制变更的设想正是当时冒进思想的体现。不过，由于反冒进的结果，使得二办文件没有能够在当年全面推开。
3. 1958年私房改造全面推开的历史背景
由于反冒进的正确做法遭到否定，在党的指导方针和人民群众思想中不切实际的“左”倾的思想开始泛滥。这造成了经济工作中的急于求成和急躁冒进。在大跃进中，高指标、瞎指挥、虚报风、浮夸风、“共产风”盛行，提出“以粮为纲”，不断宣传“高产卫星”、农村吃大锅饭，“人有多大胆，地有多大产”，城市掀起了“全民大炼钢铁运动”，并且“以钢为纲”，带动了其它行业的“大跃进”。人民群众误以为马上就要进入共产主义了，要消灭一切私有制。产生于冒进时期的二办文件，在这种大跃进背景下，完全适应了大跃进的发展形势，找到了发挥的土壤，从而，私房改造运动在1958年以大跃进的速度在全国广泛推开。
4. 私房改造不是社会主义改造组成部分
二办文件称“社会主义改造”，但是，近年越来越多研究表明，私房改造根本不是社会主义改造组成部分。理由：一是时间顺序不对。社会主义改造于1956年已经基本完成。1956年10月党的“八大”郑重宣布社会主义改造取得全面的决定性的胜利，而私房改造1958年才全面推开。二是改造内容不对。社会主义改造是对生产资料私有制的改造，而私有房产是生活资料，不属于改造范围。三是改造方式不对。对于资本主义工商业社会主义改造实行赎买方式，其理论依据是生产资料私人占有，存在剥削剩余价值，用剩余价值的一部分进行赎买。而房屋出租的性质是房主与承租人之间平等交易，不存雇佣劳动产生剩余价值，这是马克思主义经典著作的重要论述。房屋出租既没有剩余价值，不存在剥削，就不适用赎买政策。
5. 二办文件不属于中央决定、决议、通知、意见等文件
涉及全国62.2万户1亿多平米房产所有权变更的重大政策，中央必然会以中央决定、决议、通知、意见的正式文件形式下发文件，但是，迄今为止找到的最高级别文件是中央转发二办文件，没有找到中央有关决定、决议、意见、通知。
6. 研究私房改造历史文献，发现在58年私房改造中，真正起作用的不是二办文件，而是所谓中央主管机关负责人（城市服务部副部长）的讲话。其内容如：“在当前全国社会主义革命在经济战线、政治战线、思想战线都已经取得基本上胜利的形势下，对于城市私有出租房屋的改造工作显然已经大大地落后一步。”“在农业、手工业和资本主义工商业社会主义改造早已完成，连城市小商小贩都已经改造了的今天，对私有出租房屋的社会主义改造，就不仅十分必要，而且刻不容缓了。”“如何实现房产管理工作的大跃进以适应社会主义建设的新形势，是我们当前需要迫切解决的问题。”该讲话内容与当时大跃进形势非常契合，是私房改造的直接动力。
7. 对二办文件发文单位质疑
近年，有研究人员对二办文件发文单位提出质疑。中央二办是党中央工作机构，分工负责农业、林业、水利方面的政策研究和党的方针政策的贯彻实施工作，与城市私房改造并不沾边。我们知道，党中央和国家机关在工作职责方面历来严格分工，不可能跨部门开展工作。为什么负责农业、林业、水利工作的部门发了一个城市私房改造文件，这就使人产生质疑。
二、关于85.87文件分析
建设部85.87文件的主要内容是解决经租房历史遗留问题，但是，其最大亮点是正式宣布经租房属于国家所有，从而引起了长达数十年的全国最大范围的房地产纠纷。
1. 建设部宣布经租房收归国超越其职权范围
经租房都是解放后经过合法登记取得《房地产所有权证》的合法私有财产，受宪法和法律保护。住建部作为一个行政机关无权剥夺私人合法财产。
2. 85.87文件宣布经租房收归国没有政策有依据
85.87文件提到的文件依据有两个,一是二办文件，该文件关于所有制变更只是一个设想，甚至称不上一项政策，前面已经分析，这里不再重复。二是1964年国务院批转国家房产管理局《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》（国房字21号），然而，该报告中根本没有提到经租房所有权变更问题。
3. 85.87文件宣布经租房收归国的行为违反宪法和法律
从54年宪法到历次修改的宪法均规定私有房产受法律保护的条款。相应的房地产管理法规都明确规定房屋所有权登记变更的法定手续。私有房产国家经租后，所有权并没有变更，经租房主仍然是其房产合法权利人，没有办理任何产权变更手续。85.87文件宣布经租房收归国有不仅违反今天的宪法和法律，而且违反当年的宪法和法律法规。
4. 经租房文件保密意味着失效
近来，根据住建部信访答复函和法院审判案例，均表明有关经租房文件已经列入保密范畴。
中G中央国务院印发《法治政府建设实施纲要2015—2020年》规定：“涉及公民法人和其他组织权利义务的规范性文件应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理的依据。”
《国务院办公厅关于加强规范性文件制定和监督管理的通知》规定：“对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，要向社会公开征求意见。”
《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》规定：“对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布，未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。”
根据以上文件精神，既然经租房相关文件已经列入保密范畴，就失去了行政效力。照此推理，下一步就应该考虑经租房解除管理的问题了。