武汉市江岸区人民法院分析房屋登记行政案件成因及问题建议建立行政附带民事诉讼制度

               江岸法院网讯(信息员胡敏）

  随着房地产业的快速发展，房地产登记中的行政争议日益增多，2000年至2006年，我院共受理房产登记行政案件105件，呈逐年上升趋势，且房屋登记机关的行政案件发案率一直处于其他行政机关前列。这类案件主要有以下类型：
一是对房屋所有权的初始登记行为不服提起的行政诉讼。分三种情况：第一种是因联合建房协议履行发生争议，合建一方认为房屋权属登记存在事实认定错误而引起行政诉讼。第二种是因落实私房政策，解决历史遗留问题进行房屋权属初始登记，原房主或现在的房屋使用人不服而提起行政诉讼。第三种是初始登记时，房屋登记部门制作的房屋所有权证的附图不准确，致使相邻权利人对房屋公用部位发生争议而引发行政诉讼。
二是对房屋转移登记行为提起的行政诉讼。转移登记是房地产登记中数量最多的一种登记行为，因转移登记而提起的行政诉讼占房产登记类案件的主要部分。针对房产转移登记行为提起诉讼的主要情形有：第一种是因房屋产权单位进行房改，产权单位在未收回原分配住房的情况下又重新进行分配，并代理职工办理了房屋权属变更登记，由于单位分配调整房屋引发争议，原房屋产权人提出撤销变更登记行为。第二种是当事人基于合资建房、购房、继承、赠与等民事行为和事实，主张对已发生权属转移的房屋享有共有权利，因另一共有人擅自转让房屋所有权而提出行政诉讼要求撤销房转移权属登记的行为。第三种是夫妻在未协商一致的情况下，一方采取提供虚假资料，擅自将夫妻共有房屋出售，并办理权属转移登记而引发的行政案件。第四种是承租人认为房主在未征求其意见的情况下，将承租房屋出售他人侵犯其优先购买权而提出的诉讼。
三是对房产抵押登记行为提起的行政诉讼。房地产抵押贷款、预售商品房抵押贷款越来越普遍，此类抵押登记行政纠纷也呈多发趋势，主要表现为：房地产经营者将商品房预售后，未办理商品房预售备案登记，未经购买者同意又将房屋进行抵押融资，办理了抵押登记或重复抵押登记，购房人认为房屋登记机关未尽审查义务，其抵押登记行为侵犯其合法权益，要求予以撤销。
一、房屋登记案件的成因
(一)房屋登记行政机关未尽必要审查义务和合理注意义务，主观存在过错。
一是未尽必要审查义务，违反法定程序办理房屋权属转移登记，如将已经被人民法院查封的房产办理房屋权属转移登记，违反法律禁止性规定。
二是未尽实质审查义务，对申请人提供的登记材料的真实性、合法性和有效性未作全面审查。
三是未尽合理注意义务，因工作过失造成权属发生转移，侵害了当事人的合法权益。如房产登记机关一方面受理了申请人(权利人)遗失房屋权属证书的挂失申请，另一方面又受理了他人申请该房屋转移登记申请，并在权证遗失公告期间办理了权属转移登记。
四是房屋登记行政机关工作人员对共有财产和遗产继承等法律概念理解不深，把握不准，导致在办理相关权属转移登记时侵犯了房屋共有人或继承人的合法权益。
(二)申请人故意隐瞒真实的房屋交易事实，提供虚假登记资料。
一是申请人提供伪造的身份证、户口等身份证明材料或公证书、房屋交易合同、协议书等资料办理权属转移登记。
二是申请人与中介机构共同欺骗公证机关，骗取公证文书，办理权属转移登记。
三是房改单位违反房改政策编造房改事实，提供虚假资料为职工办理房改房的权属转移登记。
(三)房屋权属登记申请人与第三人对登记房屋权属存在争议。
二、现存诉讼制度处理此类案件存在的问题
人民法院在审结上述行政案件后，有相当数量的房屋登记行政行为被依法撤销，但引发一些后续问题：
一是提供虚假材料的当事人在办理房屋权属转移登记后逃匿，法院判决撤销登记行为后，购房人已经支付的购房款难以追回，将面临钱房两空的境地，善意第三人的合法权益得不到及时救济。
二是被判决撤销登记的房产多数设置了他项权利，房屋登记机关如履行法院的行政判决又会造成对他项权利人的侵害。
三是有的涉案房屋发生多次权属转移登记，因前手交易登记行为违法，被法院撤销，后手交易登记行为往往也被随之撤销，而法院受行政审判职权所限，在行政判决书中没有对案件所涉及的基础民事行为的效力作出认定，导致房屋归属处于未定状态，房屋登记行政机关常以房屋权属存在争议为由，拒绝向申请人(原告)重新颁发房屋权属证书，迫使申请人向人民法院提起房屋确权民事诉讼，启动新的一轮诉讼程序，增加了当事人的诉累，同时也造成司法资源的浪费。
四是因当事人提供的部分登记资料如身份证明、登记申请的签名不真实而被人民法院作出的行政判决撤销，但其民事交易行为却在民事诉讼中被人民法院作出的民事判决书确认为有效，导致刚被撤销的权属登记又要恢复登记，既造成行政机关登记工作的重复，又给当事人带来不必要的负担。
三、建议
我们认为，人民法院审理房屋登记行政案件所产生的上述后续问题不利于树立行政审判的权威性，只解决了案件中的行政争议问题，但同时留给行政相对人(利害关系人)新的行政争议和民事争议，没有案结事了，没有全面平等的保护行政相对人(利害关系人)的合法权益，实现行政诉讼法的立法目的。为此我们建议：
(一)建立行政附带民事诉讼制度，在房产登记行政诉讼中一并附带解决民事权属争议。这对于我国行政诉讼制度，构建社会主义和谐社会，具有重大的现实意义和实践意义。同时也符合十届全国人大第五次会议审议通过的《中华人民共和国物权法》的立法精神和该法中有关不动产登记制度的规定。行政附带民事诉讼有利于诉讼效益的实现，将两类联系紧密的争议在一个程序中处理，避免了反复诉讼，这不仅降低了当事人的诉讼成本，也减少了法院不必要的人力和财力的耗费。有利于诉讼公正价值的实现，在相关案件中，将行政争议与民事争议严格区分开来进行诉讼和受理，是无视两类争议关联性的表现，合并审理更有利于事实的查清，避免审理中发生偏差，混淆责任。有利于案件的公正审理，有利于统一司法实践中解决这类行政民事争议交织案件审理方式。行政附带民事诉讼不仅可行而且必要，既符合肖扬院长在第五次全国行政审判工作会议上提出的“要积极探索行政案件处理新机制”的精神，又可以大量化解房屋登记行政诉争，真正做到“案结事了”。
(二)加快立法，建立和完善科学的房产登记制度，尽快制定和完善有关房产登记的法律、法规和规章，正本清源，是解决当前的房产登记行政案件审理工作诸多问题的根本办法。虽然最近刚颁布的《物权法》对不动产登记制度作出了基本的规定，如登记管辖、登记机构职责、异议登记与预告登记制度、登记过错的赔偿责任等，但是这些规定仍有许多不明确的地方，远不能解决实践中遇到的问题，亟待法律和规章的进一步细化。如登记机关审查申请材料的范围和程度、登记公告程序的完善等等。
(三)在《行政诉讼法》修改前，最高人民法院应尽快制定房屋登记行政案件行政附带民事诉讼的受案范围及审判程序等方面的司法解释，便于统一司法实践中解决此类房屋登记行政案件中民、行交叉的问题，避免目前各地法院裁判不一的混乱局面，维护法制的统一和权威。
(四)明确房屋登记行政机关承担赔偿责任的标准和范围。《物权法》第二十一条规定“当事人提供材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿”。实践中如何界定登记错误，我们认为要分清情况。(1)登记机关故意、过失或因疏忽大意导致登记错误，应对直接损害人负责赔偿。(2)申请人故意提供虚假材料或隐瞒真实情况，存在主观恶意，登记机关已尽一切注意义务仍无法发现申请人的虚假或隐瞒情形的，则权利人的实际损失应通过其他途径寻求解决。实践中，当事人往往会要求登记机关承担赔偿责任，而很少会向提供虚假材料的当事人要求赔偿。国家赔偿制度是一种最终的救济制度，只有当受害人无法通过其他方式获得对自己权利的救济时，才能通过国家赔偿的方式取得赔偿。由于当事人受侵害的权利只有一个，当他通过其他方式和途径得到赔偿时，就不能再通过国家赔偿途径向登记机关要求赔偿，否则，就会出现对同一权利多次赔偿的情况。所以，建议在法院的审判实践中，多引导当事人先通过其他途径寻求赔偿，当穷尽其他求偿手段仍无法得到赔偿时，方可提起行政赔偿之诉，由登记机关承担赔偿责任。