行政机关未经调查核实程序直接对补偿申请不予处理属于未履行法定职责

裁判要旨

1. 被拆迁人是否已经达到拆迁补偿文件规定的补偿条件，以及行政机关是否应对被拆迁人提出的各项损失进行补偿的问题，系行政机关履行其补偿职责时应当进行调查核实并予以确认的内容，而非行政机关履行补偿职责的前提条件。

2. 行政机关未经调查核实程序，直接对被拆迁人提出的补偿申请未作出处理，显然属于未履行法定职责的行为。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第四中级人民法院行政判决书

案号：（2019）京04行初1407号

当事人信息

原告北京润民养殖有限公司，住所地北京市密云区穆家峪镇大石岭村。

法定代表人李学来，总经理。

委托代理人王贺，北京市兆亿律师事务所律师。

被告北京市怀柔区人民政府，住所地北京市怀柔区府前街15号。

法定代表人于庆丰，代理区长。

委托代理人马春秀，女，北京市怀柔区农业农村局局长。

委托代理人徐波，北京徐波律师事务所律师。

诉讼记录

原告北京润民养殖有限公司（以下简称润民公司）诉被告北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府）不履行行政补偿法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月3日受理后，在法定期限内向被告怀柔区政府送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。原告润民公司的法定代表人李学来、委托代理人王贺，被告怀柔区政府的委托代理人马春秀、徐波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

原告润民公司诉称，原告为响应发展养殖业的国家政策号召，在2011年1月租赁位于北京市怀柔区杨宋镇的北京万茂奶牛养殖有限公司场地进行养殖。2017年12月11日北京市怀柔区环保局（以下简称怀柔区环保局）在没有任何告知的情况下向润民公司法定代表人李学来作出怀环监字[2017]150号《责令改正违法行为决定书》（以下简称《责令改正决定书》），要求必须在2017年12月17日停止养牛行为。原告为防止怀柔区环保局对原告进行罚款，无奈按照怀柔区环保局规定的时间进行了清退。原告将怀柔区环保局诉至法院，北京市怀柔区人民法院（以下简称怀柔法院）作出判决撤销了《责令改正决定书》。原告认为，依据怀柔区政府怀政办发（2016）56号文件，被告应向原告给付养殖动物补偿款、土地租金补偿、青贮饲料补偿及停产停业损失营业损失补偿。2019年6月21日，原告向被告寄发了履职函，但直至原告起诉之日，被告仍未对原告的申请作出回应。综上请求法院判令被告给付原告奶牛补偿款275万元，土地租金补偿24万元，青贮饲料补偿1827500元，停产停业补偿款41025600元；诉讼费用由被告承担。

原告润民公司在法定期限内向本院提供了以下证据：

1.《要求北京市怀柔区人民政府履行法定职责函》、邮件交寄单，证明原告要求被告在法定期限内履行职责，被告没有作出任何行为，原告起诉符合法律规定；

2.（2018）京0116行初264号行政判决书，证明怀柔区环保局对原告作出的《责令改正决定书》被法院撤销，反驳被告称被怀柔区环保局处罚的养殖户没有补偿；

3.（2019）京0116行初61号行政裁定书，证明原告起诉怀柔区杨宋镇政府对原告履行法定职责并给付各项补偿因主体不适格被驳回，因此提起本案诉讼；

4.怀柔区环保局现场调查笔录，证明怀柔区环保局对原告进行处罚时原告养殖场牛的头数，原告在杨宋镇实际经营；

5.《动物防疫条件合格证》，证明润民公司在怀柔承租的养殖场属于合法经营；

6.公证书及公证费用发票，证明原告一直缴纳承租费用，存在租赁损失；

7.《怀柔区杨宋镇禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治房屋及地上物补偿协议》，证明被告没有给付任何养殖损失；

8.北京怀柔科学城核心区非宅拆迁工作材料汇编，证明原告主张养殖场经营损失的依据；

9.青贮进货入库单，证明原告存在青贮损失及主张青贮损失的依据；

10.怀政办发[2016]56号《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场(小区)综合整治实施方案的通知》（以下简称怀政办发[2016]56号文），证明原告依据被告的政府文件主张各项补偿的依据；

11.京政农函[2016]37号《北京市农村工作委员会北京市农业局关于尽快开展禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）关闭或搬迁工作的函》，京政农函[2016]10号《北京市农村工作委员会北京市环境保护局北京市农业局关于划定畜禽养殖禁养区的函》，证明原告享有相应补偿权利，被告没有提前告知程序，要求原告关闭的程序违法，没有按照关闭要求征求意见和进行公示，造成原告损失；

12．《畜禽规模养殖污染防治条例》，证明原告主张各项补偿的法律依据。

被告怀柔区政府辩称，原告是在禁止养殖区域经营奶牛养殖，因不符合法律规定，在2017年12月11日被怀柔区环保局责令改正后，自愿按照怀柔区环保局规定的时间进行了清退。被告并未对原告进行清退，也没有与原告就清退达成补偿协议，原告并不符合补偿条件。原告要求被告支付各项补偿费用没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告怀柔区政府在法定期限内向本院提交了以下证据：

1.怀农业发[2017]19号《北京市怀柔区农业局关于2017年畜禽养殖业清退工作的补充意见》，证明被告对奶牛的补偿数量原则上不高于2016年11月18日登记备案的存栏数；

2.怀柔区牛存栏周报表，证明原告于2016年11月11日登记备案的奶牛存栏数为21头；

3.怀政办发[2016]56号文，证明被告土地租金补偿的对象仅针对畜禽养殖场户，停产停业补偿的对象是有营业执照的畜禽养殖场（小区）。

经庭审质证，原告润民公司对被告怀柔区政府提交的证据1的真实性、关联性及证明目的不认可；对证据2的真实性不认可；对证据3的证明目的不认可。

被告怀柔区政府对原告润民公司提交的证据1的真实性认可，证明目的不认可；对证据2的关联性不认可；对证据3、4的真实性认可，关联性和证明目的不认可；对证据5的真实性、合法性及证明目的不认可；对证据6的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可；对证据7、9的真实性、关联性及证明目的不认可；对证据8的合法性、关联性及证明目的不认可；对证据10的真实性认可，证明目的不认可；对证据11、12的关联性不认可。

经庭审举证质证，本院对于各方当事人提交的证据认证如下：原告润民公司提交的证据1-6、8、10内容真实、合法，与本案有关联，可以作为认定相关事实的依据，本院予以采信；对证据7的关联性本院不予采纳；因被告对于证据9的真实性持有异议且原告未能向法庭提交证据原件，对该份证据的真实性本院不予采信；对证据11的真实性、合法性及关联性本院不持异议，对其证明目的不予采信；证据12为法律规定，并非证据。被告怀柔区政府提交的全部证据符合提供证据的要求，具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以采信。

经审理查明，2011年1月19日，原告润民公司与北京万茂奶牛养殖有限公司（以下简称万茂公司）签订租赁协议，约定万茂公司将部分养牛经营场地和有关设施、设备、房屋等租赁给原告使用。协议签订后，原告开始在北京市怀柔区杨宋镇梭草村原万茂公司养牛经营场地从事养殖经营。

2016年11月17日，被告作出怀政办发[2016]56号文。该文件明确此次怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场(小区)综合整治实施方案确定的整治范围包括依法关闭、清退禁养区内的畜禽养殖场（小区）。

2016年11月30日，被告下发怀政发[2016]68号《关于怀柔区畜禽养殖禁养区划定范围的通告》，原告润民公司养殖场位于怀柔区水源八厂二级保护区范围内，属于饮用水水源保护区。

2017年6月5日，北京市怀柔区农业局下发了怀农业发[2017]19号《北京市怀柔区农业局关于2017年畜禽养殖业清退工作的补充意见》，该意见也明确各镇乡政府要履行属地管理的职责，按照“四见”的要求进行存栏数量统计，并对照日常监管中的登记数量（如免疫档案、周报等），对养殖动物存栏数量进行核实，原则上不高于2016年11月18日的存栏数量。

2017年12月11日怀柔区环保局针对原告润民公司的法定代表人李学来作出《责令改正决定书》，该决定书认定李学来养殖场内现存栏成母牛400头，育成牛150头，养殖场处于法律、法规规定的其他禁止养殖区域。上述行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第一款第四项的规定，依据该条例第三十七条的规定，责令李学来于2017年12月17日前停止违法行为。原告润民公司自述其为防止受到处罚，在怀柔区环保局规定的时间内对养殖场进行了清退。2018年3月26日，李学来以怀柔区环保局作出的《责令改正决定书》事实不清，主体错误为由起诉至怀柔法院。怀柔法院认为，原告养殖场地位于饮用水水源保护区内，属于禁止养殖区域。怀柔区环保局对原告法定代表人李学来作出《责令改正决定书》属认定事实违法行为的主体有误，其适用《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第（四）项之规定认定李学来在法律、法规规定的其他禁止养殖区域经营养殖场欠妥。怀柔区环保局作出的《责令改正决定书》属于认定事实不清，适用法律错误。2018年7月19日，怀柔法院作出（2018）京0116行初264号行政判决撤销了《责令改正决定书》。

2019年6月21日，原告润民公司通过邮寄的方式向被告怀柔区政府提交《要求北京市怀柔区人民政府履行法定职责函》，要求被告履行法定职责，给付原告奶牛补偿款275万元，土地租金补偿24万元，青贮饲料补偿1827500元，停产停业补偿款41025600元。被告收到原告的补偿申请后未作出书面回复，亦未就原告的补偿申请予以处理。原告润民公司对此不服，于2019年9月3日提起本案诉讼。

 

裁判分析过程

本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第十条规定县级以上人民政府环境保护主管部门会同农牧主管部门编制畜禽养殖污染防治规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准实施。畜禽养殖污染防治规划应当与畜牧业发展规划相衔接，统筹考虑畜禽养殖生产布局，明确畜禽养殖污染防治目标、任务、重点区域，明确污染治理重点设施建设，以及废弃物综合利用等污染防治措施。第十一条规定禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整及划定禁止养殖区域，或者因为对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依据予以补偿。

本案中原告企业位于怀柔区水源八厂二级保护区范围内，为饮用水水源保护区，属于怀政办发[2016]56号文中所涵盖的需关闭和清退的禁养区范围。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因划定禁养区或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依据予以补偿。根据上述规定，原告养殖场位于被告怀柔区政府划定的禁养区范围内，因养殖场关闭致使原告遭受损失的，被告怀柔区政府具有依法补偿的法定职责。被告辩称，其于2019年6月22日收到原告的补偿申请后，于同年6月28日转交区农业农村局办理，后由区农业农村局对原告进行了口头答复，对于上述主张，被告并未提交证据加以证实，且原告对这一事实予以否认，故现有证据不足以证明被告怀柔区政府已履行了《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定的其应当履行的法定职责。

本案中被告怀柔区政府认为原告润民公司在2016年11月11日登记备案的奶牛存栏数为21头，尚未达到怀政办发[2016]56号文中所确定的畜禽养殖规模，因此并不属于确需关闭清退的范围。对此本院认为，原告是否已经达到怀政办发[2016]56号文规定的补偿条件，以及被告是否应对原告提出的各项损失进行补偿的问题，系被告履行其补偿职责时应当进行调查核实并予以确认的内容，而非被告履行本案补偿职责的前提条件。

本案中被告怀柔区政府亦辩称，原告润民公司系基于怀柔区环保局作出的《责令改正决定书》而对养殖场进行的自行清退，原告进行的清退与属地政府进行的关闭清退是两个独立的行为，被告并未对原告进行清退，因此不具有对原告的补偿职责。对此本院认为，鉴于本案原告已经自行清退养殖场，且尚未得到任何补偿，被告怀柔区政府作为养殖业综合整治的补偿责任主体，理应对原告提出的补偿申请予以处理，被告据此不履行其应当履行的法定职责确有不妥。

因此，本案中被告未经调查核实程序，直接对原告提出的补偿申请未作出处理，显然属于未履行法定职责的行为。

综上，被告怀柔区政府未履行法定补偿职责，本院应当判决其履行。但因原告提出的行政补偿请求尚需被告进行调查、衡量，故本院依法判决被告怀柔区政府针对原告的补偿申请重新作出处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下：

裁判结果

一、被告北京市怀柔区人民政府在本判决生效之日起两个月内对原告北京润民养殖有限公司的行政补偿申请作出处理。

二、驳回原告北京润民养殖有限公司的其他诉讼请求。

案件受理费50元，由被告北京市怀柔区人民政府负担，于本判决生效后七日内交纳。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。

审　判　长　　武　楠

审　判　员　　吴　薇

人民陪审员　　樊丽红

二〇二〇年三月二十日

法官　助理　　王同鑫

书　记　员　　王　硕