关于信息公开的理念、立法与实践

           2010-04-25 | 作者： 万其刚 | 来源： 中国人大网 |   

1766年，瑞典颁布的《出版自由法》是世界上最早的信息公开法。根据该法的规定，经申请可公开官方文件。之后的200多年，特别是在当今世界，信息公开已然成为一种潮流和大趋势。许多国家自20世纪60年代以来，积极推进信息公开及相关立法。据不完全统计，目前有超过70个国家设立了比较独立的信息公开工作机构（信息公开委员会或信息官），有50多个国家或地区颁布了信息公开法（国会立法或政府立法），包括美国（1966年）、澳大利亚（1982年）、加拿大（1982年）、英国（1999年）、日本（1999年）、南非（2001年）等发达国家，一些发展中国家也制定了这方面的法律（莫于川：《行政公开法制与服务型政府建设》，载《法学杂志》2009年第4期，第53页）。本文就信息公开的理念、立法与实践等问题作一整理与评述。

一、信息公开及其积极作用

（一）关于信息公开

“信息”的英文、法文、德文、西班牙文，是同一个词，俄文也与此同音。日本把“信息”称为“情报”，我国台湾地区则称之为“资讯”。相应地，各国或地区的信息公开立法，有的叫信息公开法或信息获取法（如美国），有的则叫文件公开法或文件获取法（如欧盟），但大多数国家的相关立法都使用“信息”而不是“文件”。

“信息公开”中所说的“信息”，并非一般意义上的信息，而是指各类国家机关等作为公共主体在其活动中产生和公布的信息。有的国家就在相关法律名称中加上“政府”或“行政”字样。当然，加上“政府”一词，并不必然意味着信息公开的主体只能是政府机关。从各国的立法例来看，信息公开法的调整范围分为四种情况：（1）只适用于政府行政机关（美国、日本）；（2）适用于立法、行政、司法等所有的国家机关（欧盟）；（3）除了所有的国家机关以外，还适用于行使公共权力的其他组织（新西兰）；（4）除了国家机关和行使公共权力的其他组织以外，还适用于一般的企业或私法团体（南非）。在我国，信息公开是党政机关等将自己所产生和掌握的有关信息向广大公众予以公布。这是一种广义的理解，不仅包括政府的信息公开，也包括党委、人大、法院、检察院的信息公开，还包括村务公开、厂务公开和公共企业事业单位办事公开等。

就信息公开的重心而言，乃是“公开”。从字面上看，公开有两层意思：（1）不加隐蔽，面对不特定对象（跟“秘密”相对）；（2）使秘密的成为公开。信息公开就是要求公共信息不加隐蔽，同时也是指“使秘密的成为公开”这一行为或过程。各国或地区的相关立法中，使用了与“公开”类似的称谓，即信息“自由”或信息“获取”。“自由”着重反映的是信息申请者的主观权利，“获取”强调的是得到信息的客观结果，“公开”侧重于国家机关的主动义务。（周汉华：《起草<政府信息公开条例>（专家建议稿）的基本考虑》，载《法学研究》2002年第6期，第76—77页。）

在古代社会，统治者不信任民众，如《论语》所说：“民可使由之，不可使知之。”治国理政强调的是保密，似乎越神秘越有效，所谓“刑不可知，则威不可测”。在现代社会，则强调信息公开，增加透明度。“公开为原则，不公开为例外”的理念日益深入人心，并在公开信息与保护秘密（包括国家秘密、商业秘密、个人信息等）之间取得一种新的平衡。实现这种转变的原因，主要有以下几点。

第一，人民主权或者主权在民是信息公开在政治上或宪法上的依据。自近代以来，人民主权不仅在理论上得到充分阐发，而且在各国（或地区）的宪法或法律中陆续得到确认。1776年美国《独立宣言》、1789年法国《人权宣言》都体现了卢梭等启蒙思想家的人民主权理论。1919年德国的《威玛宪法》第1条规定：“国权出自人民”；1919年颁布的芬兰现行《宪法》第2条规定：“芬兰的主权属于人民，在议会中集会的议员是全体人民的代表”。1946年，法国颁布的现行《宪法》和意大利颁布的现行《宪法》都有类似规定。我国现行《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”公共机构和公共事业的观念已经牢固地树立起来。

第二，知情权是信息公开的直接依据。二战前，各国宪法或法律均未明确将知情权规定为一项基本权利。实际上，知情权作为一种权利，是二战后宪政运动的产物。在此前，通行的概念是言论自由、表达自由。这经历了一个发展历程：即国内的言论自由和表达自由，世界各国普遍认可的言论自由和表达自由，言论自由、表达自由的范围不断拓宽，信息自由权从言论自由、表达自由的权利中逐步引伸出来，成为一项基本人权（向佐群著：《政府信息公开制度研究》，知识产权出版社2007年版，第37—40页）。二战后，知情权逐步得到国际性文件以及各国宪法和法律的认可。1946年联合国大会通过的第59号决议宣布：“信息自由原为基本人权之一，且属联合国所致力维护之一切自由之关键。”1948年的《世界人权宣言》明确规定：人人有权享有通过任何媒介寻求、接受、传递消息和思想的自由。这里的“消息自由”也可译为“信息自由”，类似于知情权。这是国际人权法中最早的关于知情权的规定。1950年的《欧洲人权公约》规定：人人享有表达自由的权利。此项权利应当包括：持有主张的自由，以及在不受公共机构干预和不分国界的情况下，接受和传播信息和思想的自由。1966年的《公民权利和政治权利国际公约》规定：人人持有主张而不受干涉；人人享有表达自由，该权利应当包括寻求、接受和传递各种信息和思想的自由，不论国界，也不论口头的、书面的或者是印刷的，采取艺术形式或者是通过他所选择的任何其他媒介。在国内法中，保加利亚《宪法》就把信息自由作为与表达自由同等的一种自由。我国现行《宪法》没有明确规定知情权的概念，但是知情权的思想内含于许多条款之中，第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。人民群众对党政机关行使权力的内容、程序和实际过程享有知情权、参与权、表达权和监督权，而知情权是参与权、表达权和监督权的基础。同时，人民群众的知情权也是“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”执政理念的内在要求。

第三，信息化与信息社会是信息公开的社会基础。在自由资本主义时期，政府的职能仅仅是充当守夜人，政府所掌握的信息量不是太多。到19世纪末20世纪初，政府职能从维护公共秩序和安全拓展到社会生活各个方面，政府所掌握的信息量也越来越多，并且这些信息已经日益深刻影响公民、法人和社会生活。初期，政府不仅没有满足公众知悉信息的需要，反而不断扩大国家秘密的范围，公民与政府之间的信息不对称现象愈益凸现。因此，要求信息公开的呼声开始形成并越发强烈，知情权也应运而生。由于政府是最大的信息生产者、所有者和控制者，“国家信息化或者信息社会的前提是政府信息化，而政府信息化的核心是政府信息资源的有效开发和利用。”（周汉华：《起草<政府信息公开条例>（专家建议稿）的基本考虑》，载《法学研究》2002年第6期，第79页）特别是随着互联网的迅猛发展，信息社会出现了，我国也提出并实施信息化战略，因此，信息公开及其制度建设已是当务之急。

第四，经济全球化是信息公开的国际环境。在当代，资本、技术、商品、信息、服务等生产要素跨国自由流动的规模不断扩大，通过国际分工在世界市场范围内进行资源配置的趋势日益明显。“全球化就是世界政治、经济、文化和社会效果越来越相互连接、相互影响的过程。”（John Baylis & Steve Smith, The Globalization of World Politics,Oxford1997, p.7.）世贸组织对各国政府透明度的要求是其最基本目标之一。世贸组织几乎所有的法律文件都规定和贯彻了政府透明度原则。具体来说，这包括以下五个方面：（1）法律、法规、规章和行政决定的公开；（2）公开的途径；（3）对世贸组织（下属机构）的通知义务；（4）咨询与答复；（5）涉及对合法商业利益和公共利益保护的需要等的例外（刘文静：《WTO透明度原则对我国行政公开制度的影响》，载《江汉论坛》2004年第4期，第102页）。其实质就是要全面公开信息。

（二）关于信息公开的积极作用

在我国，实行信息公开是全面提高科学执政、民主执政、依法执政能力和水平的内在要求，是发展社会主义民主、构建社会主义和谐社会的必然要求，是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容。信息公开具有的积极作用，主要表现在以下几个方面。

第一，有利于实现经济社会又好又快发展。一方面，实行信息公开，公众有权通过一定的渠道和程序获得有关的公共信息，有助于避免信息不充分、信息不对称、信息不准确等信息失灵现象，防止各种欺诈现象的发生，从而有利于规范交易活动，有利于规范社会主义市场经济秩序。另一方面，我国有用信息的绝大多数由政府所掌握，却对外公开不够，制约了经济社会发展。实行信息公开，可以减少和避免信息资源的闲置与浪费，降低社会运行的成本，充分发挥公共信息资源的作用，实现最大限度的信息资源共享，满足社会各界对信息资源的需求，促进各种资源的合理配置和有效利用。

第二，有利于更好地实现人民当家作主。在我国，人民是国家和社会的主人。人民通过民主选举产生各级人民代表大会，行使国家权力；依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；依照法律规定，实行基层群众自治。实行信息公开，有利于公众知情知政，客观评价和监督国家机关的活动；有利于实现公民有序的政治参与，真正行使民主管理的权利；有利于社会成员依法维护自身的权利和利益，实现社会和谐与进步。

第三，有利于推进反腐倡廉建设。“阳光是最好的消毒剂”，信息不公开可能产生腐败，也容易削弱公众对国家的信任感。实行信息公开，有利于改变权力的运行方式，使国家机关的职权、程序、办事过程、办事时限、办事结果、简单方式等为公众知晓，一方面简化办事程序，提高效率；另一方面可以避免暗箱操作，是反腐倡廉最有力的武器。

第四，有利于维护社会稳定。实行信息公开，有利于真正改变“官本位”的思想和作风，推动党政机关及其工作人员改进工作作风和工作方法，有利于密切党群关系、干群关系，增强群众的信任感，改善社会的心理预期，妥善处理各种社会矛盾和冲突，促进社会和谐稳定发展。

二、我国的信息公开与制度建设

改革开放以来，我国大力倡导行政公开，引入了公开招考、公开招标、村务公开、厂务公开、政务公开、党务公开、警务公开、检务公开、审判公开等，相应地，信息公开的制度化建设也有了很大进展。

（一）基本情况

第一，关于村务公开

自农村实行“大包干”以来，就陆续出现了村务公开。1987年11月24日，六届全国人大常委会第23次会议审议通过的村民委员会组织法（试行）第17条规定：“收支帐目应当按期公布，接受村民和本村经济组织的监督。”

1990年12月1日，中G中央与国务院《关于1991年农业和农村工作的通知》中提出要建立村务公开制度，凡是群众普遍关心的重大事情都要向群众公开，接受群众监督。1998年4月18日，中G中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，对在全国范围内推广村务公开做了具体部署。2000年12月，中G中央办公厅、国务院办公厅再次专门下发文件，对乡镇全面推行政务公开进行部署，并将“方便群众，有利于群众行使监督权”作为政务公开的一项基本原则。

1998年11月4日，九届全国人大常委会第5次会议通过的村民委员会组织法第22条规定：“村民委员会实行村务公开制度。”“村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督：（一）本法第十九条规定的由村民会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）救灾救济款物的发放情况；（四）水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。”“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”

第二，关于实行信息公开

推进信息公开，已成为发展社会主义民主政治的重要任务。党的十五大报告提出：“坚持公平、公正、公开原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。”党的十六大报告提出，要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”。党的十七大报告进一步提出，要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”中G中央、国务院还先后就推行政务公开下发了一系列文件。2005年3月24日，中G中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于进一步推行政务公开的意见》提出了政府信息公开的概念，并提出要“经过不懈努力，使政务公开成为各级政府施政的一项基本制度，政府工作透明度不断提高，政府与群众沟通的渠道更加畅通，人民群众的知情权、参与权和监督权等民主权利得到切实保障”。

值得一提的是，1983年外交部设立首任新闻发言人。这是我国新闻发言人制度的肇始。另外，我国将1999年定为“政府上网年”。这得到了各级政府部门的积极响应。电子政务工程也相继启动。所有这些，都有利于信息公开、打造“阳光政府”。

（二）有关法律的规定

在我国，档案法（1987年颁布，1996年修改）、行政处罚法（1996年颁布）、立法法（2000年颁布）、行政许可法（2004年颁布）等近20部法律对信息公开作了规定。主要有：

第一，档案法第19条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”“档案馆应当定期公布开放档案的目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。”第20条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。”

第二，行政处罚法第4条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。”“对违法行为给予行政处罚的规定必须公开；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”在第五章“行政处罚的决定”中第三节专门对“听证程序”作了明确规定，其中，第42条规定：“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行”。

第三，立法法第41条规定：“常务委员会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。”第46条规定：“法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。”第52条规定：“签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和实行日期。”“法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”“在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。”第53条规定第2款规定：“法律部分条文被修改或者废止的，必须公布新的法律文本。”立法法对行政法规、地方性法规等的公布也作了明确规定。

第四，行政许可法第5条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”第30条规定：“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。”“申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。”第40条规定：“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。”

（三）政府信息公开条例

2007年4月5日，国务院公布的政府信息公开条例，自2008年5月1日起施行。这是我国政府信息法制史上的重要里程碑，不仅有利于推进政府信息公开工作，强化行政机关公开政府信息的责任，明确政府信息的公开范围，畅通政府信息的公开渠道，完善政府信息公开工作的监督和保障机制，而且有利于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度和公信力，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。

第一，关于政府信息公开主体，主要是行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。为加强信息公开工作，条例规定，各级政府及县级以上政府部门要建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定政府信息公开工作机构，负责本行政机关政府信息公开的日常工作。教育、供水、供电、供气、供热、环保、医疗卫生、计划生育、公共交通等与群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中也制作、获取了大量社会公共信息。对此，条例特别规定，这些公共企事业单位应当参照执行条例，公开其在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息。

第二，关于政府信息公开的范围，分为三种情形。一是主动公开的政府信息。行政机关对符合下列基本要求的政府信息应当主动公开：（1）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（2）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（3）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（4）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。各行政机关要按照上述要求，确定主动公开政府信息的具体内容。同时，条例还根据县级以上各级政府及其部门、乡（镇）政府的工作职责，分别规定了其应当重点公开的政府信息。二是依申请公开的政府信息。除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级政府及县级以上地方政府部门申请获取相关政府信息；同时还对政府信息公开申请的形式、答复方式和时限要求等作了规定。三是不予公开的政府信息。这是各国政府信息公开立法普遍采取的做法。从我国实际出发，根据地方政府信息公开立法的经验，条例规定行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定；不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。

第三，关于政府信息公开的方式。一是行政机关应及时、准确地公开政府信息；发现影响或可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或不完整信息的，应在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。二是行政机关应建立健全政府信息发布协调机制，发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。三是行政机关应当通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开政府信息。四是各级政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，配备相应的设施、设备，为公民、法人或其他组织查阅、获取政府信息提供方便。五是行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。六是行政机关应当编制、公布政府信息公开目录和政府信息公开指南，并及时更新。

第四，关于政府信息公开与保守秘密的关系，条例建立了相应的政府信息公开审查机制。行政机关在公开政府信息前，应当依照保守国家秘密法及其他法律、法规、规定，对拟公开的政府信息进行审查；对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依法报有关主管部门或者同级保密工作部门确定；行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，但经权利人同意或行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。

第五，关于政府信息公开的监督和保障。一是各级政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。二是政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。三是各级行政机关定期公布本行政机关政府信息公开工作年度报告。四是公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应予调查处理。五是公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

国务院的政府信息公开条例一颁布，便令各方关注，且正式实施10多天后就恰逢四川汶川发生5·12特大地震，相关信息向外界公开，获得国际社会异口同声的好评。实际上，从四川汶川特大地震到“三鹿奶粉”事件，再到最近的应对甲型H1N1流感，政府信息公开工作取得了明显成效。

值得提及的是，政府信息公开条例颁布之后，国务院办公厅先后于2008年4月29日发布《关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》、2010年1月12日发布《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，进一步明确了该条例实施过程中的一些问题。另外，最高人民法院于2009年11月2日公布《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》，向全社会公开征求修改意见和建议。目前该《规定》还没有正式出台。

在地方，也已陆续制定了有关规定。2002年11月广州市出台了《政府信息公开规定》，2003年上海市颁布了《政府信息公开规定》。之后，广东、北京等地也出台了类似规定。

三、人大信息公开

人大及其常委会是国家权力机关、代表机关和民意机关，既要充分反映民意，也要保障人民群众的知情权。实行信息公开制度，是做好新形势下人大工作的客观要求，也是坚持和完善人民代表大会制度的一项重要内容。

（一）开展立法公开

作为立法机关议事公开的重要组成部分，立法公开本身就是衡量一个国家的立法民主化程度的重要指标。其基本含义就是要将立法程序的各个阶段及其阶段性成果向社会公开，主要包括两个方面：一是公开有关规范性文件的各种草案、说明、背景资料、立法讨论中的会议记录等；二是公开立法机关的会议本身（吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第363页）。立法公开化是提高立法质量、保证法律得到群众认同并普遍执行的前提。凡是涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，都要向全社会公开，听取意见。

在立法公开、扩大公民有序政治参与方面，人大及其常委会采取措施，不断推进科学立法、民主立法，采取向社会公布草案全文、举行座谈会、立法听证会或论证会等形式，广泛、直接地听取社会各方面尤其是基层群众的意见，扩大公民对立法的有序参与，使制定的法律更加符合实际、切实可行，更好地维护最广大人民的根本利益。2008年4月全国人大常委会委员长会议决定，凡是常委会审议的法律草案，原则上都在中国人大网上公布，重要法律草案还要在全国主要新闻媒体上公布，向社会广泛征求意见，使法律草案公布工作常态化。最近几年，全国人大常委会公布了一系列重要法律草案，取得了良好效果。如物权法草案公布后收到11000多件意见，劳动合同法草案公布后收到近20万件意见，食品安全法草案公布后收到11000多件意见。这些意见和建议对于完善法律草案，起到了积极作用。

（二）加强监督公开

增加人大监督工作的透明度是人大信息公开的一个重要方面。正如吴邦国委员长2009年4月24日在十一届全国人大常委会第八次会议闭幕会上的讲话中指出的，增加人大监督工作的透明度，既是常委会自觉接受人大代表和人民群众监督的内在需要，也有利于更好地推动有关方面改进工作。吴邦国委员长说，这方面至少有三件事可以做：一是按照监督法的规定，将执法检查报告、专项工作报告及审议意见等，及时向社会公开，并注意收集和认真研究各方面的意见和建议。二是加强跟踪报道，对一些重大监督事项，从方案出台到调研、从审议到反馈，要进行全程的、有重点的持续性报道。三是加强新闻宣传的组织与策划，把握舆论导向。应尽量减少程序性的内容，多报道实质性内容，将人大工作的新闻宣传向深度拓展。要充分利用电视广播、报刊杂志以及网络等新媒体，灵活运用各种报道形式，使人大工作宣传报道既准确深入、又生动活泼。需要认真贯彻落实这一讲话精神，扎扎实实做好人大监督等各项工作的宣传报道，增强工作的透明度。

（三）推进预算公开

根据《宪法》的规定，全国人民代表大会有权审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，全国人大常委会在全国人大闭会期间，有权审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准预算以及执行情况的报告。《预算法》对全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会的预算管理职权进一步作了明确规定。

政府信息公开条例第10条在第9条确立的“政府信息主动公开”原则的基础上，进一步规定：县级以上各级政府及其部门应当在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，其中财政预算、决算报告被确定为重点公开的政府信息之一。

温JB总理在2009年政府工作报告中明确提出，深化预算体制改革，积极推进预算公开。2009年预算报告中也提出，积极推进财政政务公开，自觉接受人大、政协和社会各方面监督，并且以报告附件的形式公开了12份财政收支情况附表。2009年11月，由国务院办公厅转报的《审计署关于落实全国人大常委会对2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告审议意见的报告》中提出：“继续推动中央部门预算公开，争取再经过两三年的努力，使所有的中央部门预算都向社会公开。”

近年来，一些地方已经开始尝试将预算报告予以公开，取得了一定的效果。特别是2009年10月，广州市在市财政局的门户网站上公布了全市114个政府部门预算，引起强烈反响。这需要总结经验，进一步实行预算公开。

四、进一步完善我国的信息公开及其制度建设

（一）我国信息公开与制度建设中的不足

这些年来，我国的公共信息公开工作取得了显著成绩，但与新的发展要求相比，与人民群众的新期待相比，还有不小差距，还存在不足，主要表现在以下几个方面：

第一，公共信息公开的范围偏窄。一方面，在国家秘密的确定及其解除问题上存在着随意性，不应该定密的（如自然灾害情况、生产安全事故等）被确定为国家秘密，应当解密的未及时解密，致使国家秘密的范围过宽。另一方面，即使是没有被定密的公共信息，特别是许多涉及公众利益的规范性文件往往只是政府部门执法的内部规定，未能及时予以公开。所以，不少公共信息就仍然处于不公开状态。

第二，依申请公开制度尚有不完善之处。我国以往的信息公开方式常常是国家机关通过公报、新闻媒体、发布会、布告等形式予以公开，而几乎不实行（或者很少实行）依申请公开信息。虽然政府信息公开条例规定了依申请公开信息这一方式，国务院办公厅2008年4月29日发布的《关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》中也进一步明确了关于依申请公开政府信息的几个问题，但是，由于在申请的目的、申请人身份限制、申请及受理程序等方面的规定还不够明确、不够合理，使得公民或组织申请政府信息公开时，常常遭遇“玻璃门”——政府及其部门以种种理由不公开政府信息，出现了同样情况而结果却不同。比如申请预算公开，在有的地方就予以公开，而有的地方却以是“国家秘密”为由拒绝公开。这类公开往往涉及特定利益诉求和证据、证明材料，由此而引发的行政复议案件和诉讼案件呈逐渐增多的趋势。

第三，对公共信息的公开与利用，还缺乏有效的参与、互动、引导和更新。目前，我国信息公开的“政府动员”模式，没有公众的参与，即使参与也是很少的，这既影响了信息公开的实际效果，也使得这样的信息公开难以持续，因为“没有公众参与透明无法做到”（罗艾桦：《没有公众参与透明无法做到》，载《人民日报》2009年11月2日，第10版）。而且，信息公开之后，公众往往很难真正“读懂”，需要有关国家机关及其负责人予以适当“解读”，加以“引导”；同时还要及时更新信息。

第四，公共信息的公开制度还不健全。在我国，有关公共信息公开的立法，散见于档案法、行政处罚法、行政复议法、立法法、安全生产法、突发事件应对法、保守国家秘密法等法律，以及行政法规、地方性法规、规章之中，很分散，不具体，操作性也不是很强。由于政府信息公开条例只是一部行政法规，不仅法律效力层次还不够高，而且其调整范围比较狭窄，不能涵盖党委、人大、政协以及具有管理公共事务职能的社会组织（史玉成：《论我国政府信息公开法律制度的发展与完善》，载《法律适用》2009年第2期，第31页）。各地和各部门的有关规定也很不统一，使得不同地方的做法各异，有违法律面前人人平等和国家法制统一的原则。

第五，人大信息公开需要继续推进。目前，在公开人大工作的结果方面，比如人大及其常委会制定的法律、法规、自治条例、单行条例，通过的有关决定决议等都及时公开。但在有关过程的公开方面还需要加强，比如，审议法律（或法规）草案的意见、从社会各方面征集来的意见，以及代表工作、外事工作等的有关信息，往往没有及时、全面地予以公开。

（二）一些对策与建议

克服信息公开工作中的种种不足，需要各级国家机关及其工作人员充分提高认识，认真执行法律法规的有关规定，进一步扩大信息公开的公众参与，切实提高国家机关工作透明度，充分发挥公共信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。同时，要抓紧制定和完善信息公开的法律和制度。

第一，研究制定信息公开法。要认真总结政府信息公开条例实施以来的经验和做法，研究制定一部适用于全部党政机关的政务信息公开法，以适应公共信息公开的需要。要明确信息公开法的调整范围、信息公开的范围、原则、方式、程序、救济（行政的和司法的）、责任等。另外，还亟需制定个人信息保护法或个人数据保护法。

第二，抓紧修改保守国家秘密法。（1）明确将“公开为原则，不公开为例外”作为信息公开的原则，并将其作为修改保守国家秘密法的指导思想。（2）明确国家秘密的范围，对保密事项进行科学分类，并用明确而具体的列举式立法加以规定。同时，对“工作秘密”的范围也予以明确规定；而对不列入信息公开范围的“工作秘密”也应以列举式立法做出规定。（3）进一步明确定密主体及其权限，规范定密程序。国家秘密的定密主体应当是各级保密部门和县级以上人民政府，建立定密责任制。（4）明确规定解密的权限和程序，建立强制解密制度。（熊文钊、张步峰：《政府信息公开条例新要求 保密法有待修改完善》，http://www.sdlaw.gov.cn/sdlaw/site/ywpd.jsp,2009年5月25日访问；史玉成：《论我国政府信息公开法律制度的发展与完善》，载《法律适用》2009年第2期，第31页。）

第三，适时修改档案法。（1）确立“随时开放为原则，延时开放为例外”的档案开放原则，明确档案开放时间。（2）扩大档案开放适用范围，明确“法定公开”的文件范围。（3）明确档案室开放档案的条件、程序、法律责任和救济手段等。（李扬新：《政府信息公开立法启示下的档案开放制度设计》，载《档案与建设》2007年第1期；史玉成：《论我国政府信息公开法律制度的发展与完善》，载《法律适用》2009年第2期，第31页）

第四，积极推进人大信息公开。（1）各级人大及其常委会依法履职活动，应当逐步实现从过程到结果的全公开。（2）加强信息交流与互动，更好地宣传展示人大工作，凝聚共识，调动各方面积极性。（3）以公开促监督，推动“一府两院”改进工作，更好地为人民服务。