浙江宁海361名村民不服征地审查状告省政府胜诉

        2010年05月22日 03:23   21世纪经济报道

核心提示：因不服当地政府对本村175亩土地的征地审批，海宁县胜利村村民向浙江省政府提出行政复议。在未得到及时受理的情况下，他们又将浙江省政府推上了被告席。最终杭州市中院认定浙江省政府构成不履行行政复议的法定职责，判定村民胜诉。然而，从省政府因一处程序偏差败诉，到村民重新和当地政府就土地征收议价，中间仍有很长一段距离。

一审判决15天过后，浙江省政府没有上诉。

告浙江省政府的是宁波下辖的宁海市一个叫胜利村的361名村民。

这场民告官官司直接针对的是，浙江省政府对宁海县国土资源局征收胜利村37.335亩耕地所做批文。361位村民发现，宁海县国土局提交的申报材料中，关于该村村民代表同意征地的决议材料涉嫌造假。

村民因此向浙江省政府申请撤销征地批文。但浙江省政府以村民未按期提供土地承包证为由，没有受理这项行政复议。眼见纷争陷入僵局，村民遂将省政府告上法庭。

4月19日，杭州市中级人民法院一审判决，村民胜诉。

杭州市中院认为，省政府因村民未提交土地承包证，而将其视作放弃行政复议，并未作出受理与否的决定，实际上违背了《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，判决书“责令被告浙江省人民政府在判决生效之日起六十日内履行行政复议法定职责”。

但胜诉不是结束。

胜利村地靠宁海县火车站，毗邻宁海几大工业园区，甬台温高速和未来的高铁均从其侧穿过。在宁海县相关规划中，这里是未来的行政中心。在这个城市高速扩张的区域，人们早已明白寸土寸金。胜利村原有的600多亩土地，经过历年征收，如今只剩260亩。

如果村民们接受现有征收条件，则意味着全村可能“损失”上千万元。

在上一次的换届后，这场土地纠纷深处更庞大的利益链条被逐一还原。并有了上述官司发生。

但官司所涉及的土地面积，还仅仅是换届反映出问题的一部分，2008年11月，胜利经济合作社社员代表换届后，新当选的代表发现了两份征地协议。这两份协议涉及的征地面积达176.6亩，包涵省政府的案子里涉及的37.335亩。

在城市化浪潮喧嚣而至的今天，围绕着土地利益的碰撞层出不穷。而这次，通过法律渠道来处理相关纷争，在观察者认为，这无疑是理性的。

1. 风波缘起：埋于暗角的两份征地协议

是要高达几千万元的地权收益，还是每人不到2万元的补偿费？对胜利村村民们来说，这不是一个问题。

潘冬明是361位村民法律诉讼的特别代表人之一，今年48岁，自称曾去大学听过课，平日里开一辆15万的英国品牌轿车。这车在中国经销商很少，他也怕不实用，但抵不过女儿的强烈要求。

在胜利村，潘只身贴有两张标签：一是前任村委会主任，现在村改成了经济合作社，领头的叫合作社管委会主任，潘是管委会委员。二是身兼一家模具工厂的股东，负责日常经营。后者是“有本事”的象征；前者则说明他的政治水平，一些村民评价潘“为人算正直”。

2003年，政府以绿化造林的名义租用了村里上百亩耕地。每亩地村民每年能收取几百元租金。现在，这些已变为绿化带的土地，又被规划为宁海县的行政中心用地。

潘冬明们发现的两份上一届村委会与宁海县土地储备中心签署的协议中，第一份签订日为2008年1月9日，共涵盖胜利村110.1亩耕地，第二份签订于2008年6月18日，征地66.5亩。其中，50.8亩用于建造通往宁海火车站的回竹路，65.5亩用于配套安置点，59.3亩用于建造宁海县新行政中心。

此时，土地征收指标并未获得上级国土部门批准。但协议摊开在2008年11月当选的社员代表和社管委员面前时，一切似乎木已成舟。其时，回竹路工程已经开工，并被定为2009年重大民生工程，政府快速征地之心尽显。

上述协议显示，胜利村被征收的土地补偿标准，均按当地一类耕地执行货币补偿，征地补偿费和留地补偿费共计1194.08万元。以全村18岁以上人口675人计算，即便社委会不留分文，村民们每人仅可分得不足2万元。

在同一街道的其他村落，类似的土地“未批先征”并不鲜见。核心的利益问题是仅有519.02万元的“留地补偿费”。所谓留地，一般是政府在征收集体土地后，会额外返还某一比例的自留地指标，被征土地的村委会或合作社管委会，可以按规定自行建设经营。如果是经营性项目，其中收益与上级政府共享。

据了解，在2004年之后，宁海县的自留地补偿，开始主要以货币形式偿付。但近来也不乏“村委会有能力”的村落，在土地被征收之后，能够获得10%—15%的自留用地指标。

根据《宁海县城市规划区村（社）集体留地开发利用若干规定》，村（社）集体经济组织自主开发的村（社）集体留地项目不得擅自转让或抵押，如果转让，必须经集体组织成员或成员代表的三分之二同意，并报批县政府，补交土地出让金。

然而，现实中的情况是，“如果能获得11亩自留地，即使把使用权‘卖’出，至少是上千万元，甚至几千万的收入。比现在留地补偿费每亩29.5元高很多。”潘冬明说。在胜利村周边，小产权房市场尤为火热，私下交易的一亩土地使用权，可卖到300万左右。胜利村并无村办企业，村民们的收入在宁海并不算高，几千万的收入完全是天文数字。

依照社员代表们的想法，为了做点好项目，“自留地的位置还不能差。”然而，从未来行政中心周边抠出11亩土地，对宁海县政府而言，意味着将减少大量土地出让金。2009年统计数据显示，宁海县城区周边住宅土地的出让价，也大多在200万元/亩。

巨大的收益落差，催使潘冬明们一路跑到宁波寻找律师。最终，全国律师协会行政法专业委员会副主任袁裕来接受了委托。

2. 村权博弈：复杂的行政路径

“如果征地经由新选举的合作社委员会表决，这样的补偿条件是很难通得过的。”

一纸并不具备法律效应的征地协议，背后却有着极其复杂的行政路径。

2008年3月10日，宁海县决定撤销胜利村在内的宁海县桃源街道的7个行政村，成为冠状社区下属的城市居民委员会，而农村集体经济的所有权、决策权，则归属改制后的经济合作社。

包括胜利村在内的经济合作社成立半年后，合作社管委会和社员代表，一直未经选举，而是由当地党工机关指派此前任期已到的村委会成员续任。

上述两份协议是由原村委会成员代表胜利合作社签订。签署人潘垚新此前为胜利村村委会主任，在上一届选举中取代潘冬明。潘以科担任村党支部书记已超两届。两人在上述两份征地协议中，则是代表经济合作社管委会签名。

根据中G宁海县桃源街道工作委员会[2008]26号文件，冠庄社区胜利经济合作社管理委员会由潘垚新、潘以科、陈竖杰、潘中亚、潘林辉组成。潘垚新为负责人。

上述任命文件下发时间为2008年6月12日。潘垚新、潘以科签署第二份协议的时间是6月28日；第一份协议的签署时间虽为当年1月8日，使用的却是胜利经济合作社管理委员会的印章。

街道党工委对合作社管委会的任命，当时在基层引发争议。按照《浙江省村经济合作社组织条例》第二十七条规定，经济合作社管委会成员和社员代表，应由社员投票选举产生。

“如果征地经由新选举的合作社委员会表决，这样的补偿条件是很难通得过的。”潘冬明说。事实上，合作社25位社员代表有超过半数参与了此后的诉讼。一旦争取到自留地，对这些土地资产日常的决策、经营、管理，均由社管会和社员代表负责。

对这种安排，村民中已有猜想：“街道指定社管会成员，这是否就是为了顺利征地？”2008年7月，同属桃源街道的上洋村经济合作社社员，就因此向宁海县政府投诉，并向宁波市政府审请行政复议，要求监督桃源街道党工委违规行为。

但两级政府均以社管委与行政机关无权干涉为由，没有受理行政复议申请。上洋合作社社员因此向宁波市中级人民法院起诉，要求政府受理该复议申请。

虽然社员代表最终被判败诉，“但这种做法给当地带来极大压力”。一位宁海当地官员说。据《民主与法制时报》报道，当时宁海县委主要领导作出批示，要求桃源街道尽快落实社管会选举。

2008年10月15日，桃源街道党工委下发[2008]43号文件，正式启动辖下经济合作社的换届选举工作。

文件要求，各合作社需在当年11月20日之前完成选举工作。11月5日，胜利经济合作社选举产生了25名社员代表。新选举的社管会主任为潘白君。社管会成员为，潘中亚、潘正浩、潘冬明、潘建兵。党支部书记仍为潘以科。

“潘白君和前任潘垚新的得票数就相差二十多票。”一位参加选举的村民回忆说。11月7日，桃源街道党工委副书记骆春波，主持宣布新一届社员代表开始履行职责。

那两份征地协议也因此而被发现。

3. 上访追索：谁同意的土地征收？

未获批，先征地。“所谓代表的签名，有些不是代表，有些则系伪造。”

直到此时，签订征地协议的征地方宁海县土地储备中心，也尚未获得省级国土部门的土地征收指标。

2009年6月25日，宁海县政府发布征收土地方案公告。批号为浙土字A[2009]－0083。该意见书批准征收集体土地11.9298公顷，其中胜利村2.4890公顷。“在这之外，储备中心征收协议中的土地，都还没有完成土地征收审批程序。”代理律师袁裕来经过申请政府信息公开，了解到了上述情况。

这意味着，在征地协议签署1年半以后，宁海县政府用于建造新行政中心的用地才得到浙江省政府批准。并且，获批的面积是2.4890公顷，即37.335亩。而土地储备中心的协议中，以行政中心名目征收的是59.3亩，整整多出了22亩。

然而，即便获批公告中的土地指标，也涉嫌程序违法。根据土地征收的相关办法，在申请集体土地征收时，要由当地国土部门需要向省人民政府提交村民代表大会（社员代表大会）的决议。代表们需要投票做出是否同意征收的决定。

在国土部门备案的会议资料显示，这场2009年1月7日召开的会议，主持人为潘以科，会议实到人数24人，但均系改为经济合作社之前的村民代表。

在村民们寄往省政府的行政复议申请书中提到：“所谓代表的签名，有些不是代表，譬如潘以科、潘荣军、潘岳彪；有些则系伪造，譬如潘建兵、潘中亚等根本没有到会；记录人潘世新的也非本人所写。”

不过，新当选的社管会，至今没有获得街道党工委发放的委任书。

其间，社管会成员潘建兵、潘冬明曾会同财务人员，向宁海县纪检部门致信举报，要求审查潘以科在2008年与土地储备中心签约171亩征地后，挪用土地补偿款500万元的情况。信中称“这是违规征地”。他们也曾利用互联网的力量，把几组举报信息散发到论坛。

根据宁海留用地管理办法，社管会可以向县政府申请留用地指标，“我们曾试图与政府沟通土地征收事宜，但收效不大”。

村民们上访过的部门已经多不胜数，但均无效果。法律于是成了追索补偿的最后途径。

4. 对簿公堂：程序之问

杭州市中院认为，省政府因村民未提交土地承包证，将其视作放弃行政复议，并未作出受理与否的决定。违背《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定。

郑显平在浙江省法制办复议应诉处工作数年，这场败诉是令人意外的特例。案件公开审理中，他坐在被告代理席上，代表浙江省政府法人代表、省长吕祖善。

站在他对面的361位村民，已经历一系列法律途径。

他们首先就未经批准部分的非法用地，向宁海县国土资源局提出投诉要求查处，国土资源局称已发出《责令停止土地违法行为通知书》，有关调查取证工作按相关程序正在进行之中。但此后，一直未作出进一步处罚决定。

村民继而向宁海县法院状告国土资源局，但迟迟未受理。村民们又同时向省政府提请了行政复议申请，在未获及时受理后，1月5日，村民们向杭州市中级人民法院提起诉讼，请求判令浙江省政府限期对村民们的复议申请作出决定。1月18日，杭州市中级人民法院受理本案，并于2月9日公开开庭审理。

“长期办案经验，我感觉这种征收或多或少存在程序问题。”宁波律师袁裕来对寻找城市高速开发中的行政瑕疵已经颇有经验，层层向上复议，制造行政上级对下级的压力。

由于社委会尚未正常开展工作。361位社员只能以个人名义向省政府提请行政复议，请求撤销征地批文。其中现在的合作社社员代表有10多个，超过24人总数的一半。361位村民，也已超出全村18岁以上人口675人的一半。

不过在郑显平看来，这一数字，倒并不是告赢省政府的充分条件。据郑回忆，从2009年至今，在全国各级法院，涉及浙江省政府的案件超过310宗，但法院最终受理开庭的，不过30多起。

诉辩焦点在于，逾期未对村民们的行政复议申请是否受理作出决定是否合法。

被告方认为，村民们未补证，应该视为放弃复议申请，因此无需再另行作出决定；2009年8月24日，浙江省人民政府法制办公室复议应诉处要求村民们在9月21日前提供土地承包证，以证明申请人与本案具有法律上的利害关系，并特别注明无正当理由逾期不补证的，视为放弃行政复议申请。

原告方坚称，提出复议申请的村民已超过了全村半数，具有以自己名义提出复议申请的主体资格，因此无需提供土地承包证，不提供并不表示放弃复议申请。退一步说，即使被告认为原告提供的材料不符合法定条件，也应该作出不予受理决定。

这两种观点，在法律部门均不乏支持。浙江省政府法制办特别向国务院法制办咨询。“国务院法制办作为行政复议法实施条例的立法机关，认为类似情况需补证存在利害关系。”郑承认曾就此事与杭州市中院沟通，浙江省高级人民法院的相关解释支持原告方观点。因此，案件自2月9日公开审理后，直至4月中旬才最后宣判。

杭州市中级人民法院采纳了原告的观点，认为被告的观点及理由“实质上回避了对申请人提供的证明材料能否证明其与被复议具体行政行为有利害关系的判断……此种做法构成了不履行行政复议法定职责。”

杭州市中院认为，省政府因村民未提交土地承包证，而将其视作放弃行政复议，并未作出受理与否的决定。实际上违背了《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定。

有趣的是，案件胜诉后，村民们却向法制办提供部分村民的土地承包证，以便省政府受理行政复议。“法院总不可能两次判省政府败诉吧？”袁裕来说。他亦不否认，此前不提供土地承包证，是为了“胜诉”。

然而，从省政府因一处程序偏差败诉，到村民重新和当地政府就土地征收议价，中间仍有着很长的一段距离。“告省政府，主要为了给下级政府压力。”这一点袁裕来和郑显平的看法一样。

2010年2月9日，村民们直接向宁海县人民法院提起诉讼。请求判令宁海县国土资源局以宁海县建设局土地违法行为作出处罚决定。5月4日，法院决定受理此案。

5. 胜诉之后：乡村民主制衡土地财政？

胜诉已经过去了一个月，浙江省政府法制办公室复议应诉处告诉本报记者，仍在重新考虑复议申请的事宜。

5月19日，宁海一年一度的中国徐霞客开游节举行。在县城新建的大道上游行，狮身龙头红妆大鼓鱼贯穿过城墙，一齐涌入城市开发的光鲜之地。

这一天，在城市的北郊，胜利村的生活没有随之沸腾。那是城市的另一面。胜诉已经过去了一个月，浙江省政府法制办公室复议应诉处告诉本报记者，仍在重新考虑复议申请的事宜。

5月21日，宁海县政府新闻办负责人告诉记者，“县政府正在紧急协调此事。”但县国土资源局相关负责人拒绝就此事接受采访。

在城市化浪潮中，胜利村也许只是特例。“通过民主选举当选的社员代表，直接去交涉政府的土地征收，这种个案是极其特殊的。”曾长期调研基层民主状况的学者高战评论道。

面对各种压力，潘冬明们也直言：“我们是村民选的，当然对村民负责。”但是，他们却更加警惕村民的自发上访。

而郑显平甚至已经能总结出最可能出现纠纷的情况：一是地方擅自进行规划调整；二是村委会没有保障村民的知情权就签署了征地协议；三是征地补偿款下发到村委会后，没有合理尽数发放给村民。“最后都可能一层层上告政府”。

“类似的征地复议申请，已经占到我们工作量的40%。”郑显平告诉记者，法制办参与调解的许多土地纠纷的发生时间，往往和选举的时间接近。

袁裕来就曾代理过多起类似的案件，他感到，法院对这类案件的受理也越来越谨慎。但是通过法律渠道是理性行为。

城市化似乎已无可阻挡。今年宁海县确立的社会固定资产投资额超过百亿元，创该县历史之最。这几年，“政府都在狠抓重大项目建设进度”。一份文件说道，类似回竹路那样的市政重大工程，必须领受项目进度责任状。对施工不力、进度缓慢的工程要在全县通报批评。

桃源街道2009年末向县政府回报项目进展时，自称为落实项目经历了“街道夏季大会战”，而“胜利的村留地和旧村改造用地等问题同县有关部门已基本协调好”。

胜利村的消失，也许并不太远。有社员代表听说，村庄很快会被列入城中村改造的计划中。

他们的祖辈何时聚居在此，已经遥远得难以查考。“这儿出了潘天寿”，“国画大师”曾生活在邻村，就剩下他的祖屋，被政府圈起来，还留有些诗情画意。

住在胜利村的人一抬眼，四周也只有城市扩张的痕迹——高速公路横亘在荒地上，路两旁是扎堆成群的小产权房，还有工厂厂区里大片的空地——这幅景象，不止在胜利村的周围发生。