地方政府靠修编规划做大人口规模换取用地指标

　　《瞭望》文章：北京又要修规划

　　2004年版北京城市总体规划所期待的“‘最优的’结构”——多中心，今日未能显现。相反，在过去六年中，被总体规划认为存在严重弊端的单中心城市结构，被进一步强化

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王军

　　规划期限至2020年的《北京城市总体规划(2004～2020年)》(下称2004年版总体规划)施行仅六年，就要寿终正寝了。

　　上个月召开的“北京市人口与产业发展规律及规划对策问题研究”专家研讨会上，北京市规划委员会主任黄艳透露，2013年北京市将重新编制城市总体规划。一时引来各方议论。

　　“欧洲一些国家的城市规划几十年甚至几百年不变”，当地一家媒体发表评论，“而国内的城市往往是一届领导一个规划，城市规划跟着开发走，丝毫不见规划的法律严肃性和战略前瞻性。”

　　而在规划部门看来，对城市总体规划十年一大修，五年一小修，仍是“一项常规工作”。“总体规划到2020年实现的两大最主要指标——人口总量和人均GDP已经突破，所以这将是一次大修编。”北京市规划委员会有关负责人作出解释。

　　这次“大修编”的对象——2004年版总体规划，在2005年1月经国务院第77次常务会议讨论并原则通过时，被评价为“突出了首都发展的战略性、前瞻性，抓住了若干重大问题，形成的总体规划比较成熟，符合北京市的实际情况和发展要求”。

　　但它终未逃脱前两版总体规划的“宿命”，再度沦为“短命规划”，也使北京的总体规划修编，成为十年上演一次的“样板戏”。

　　重修规划的理由

　　北京市规划委员会披露的信息称，第六次全国人口普查结果显示，北京市常住人口为1961.2万人，提前十年突破了总体规划提出的2020年常住人口总量控制在1800万人的目标；总体规划提出的2020年人均GDP突破一万美元的目标，2009年已经达到。

　　对总体规划修编具有决定性影响的建设用地规模是否已被突破，规划委员会并未提及。

　　一般而言，规划期限的人口规模和人均GDP指标被突破，不会直接导致规划重修，因为在建设用地尚有节余的情况下，能够承载更多的人口与GDP规模，实乃高质量城市化的表现。

　　只有建设用地规模被突破，才构成重修总体规划的理由，因为城市总体规划的核心任务是引导城市建设布局和调整土地利用，建设用地一旦告罄，规划便失去意义。

　　北京1983年版总体规划和1993年版总体规划之所以“短命”，就在于建设用地规模——而不只是人口规模——被迅速突破。

　　过去三十年间，十年重修一次总体规划，不是北京独有之现象，它乃是中国城市化的“特色”，并相伴中央与地方的博弈——地不够用了，卖完了，地方政府就会通过总体规划修编，从中央政府严格控制的“地根”里，获取新的建设用地指标。

　　根据国务院建设行政管理部门颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》，规划人口与用地指标有着对应关系，规划人口越多，用地指标越多。于是，做大人口规模成为地方政府修编规划时倾力而为之事。

　　1990年代总体规划修编中，出现这等怪事——至规划期限2010年，各城市人口规模相加，竟达20亿人。

　　“合理预测城市人口规模和城市化水平，是控制城市建设用地规模，保证城市规划对城市发展发挥有效调控作用的一个关键性前提，可对城市人口规模和城市化水平还缺乏规范的预测方法。”2005年3月，国家发展和改革委员会在一份调研报告中指出，有的城市总体规划，并不考虑预测方法的适用性，选取的目的性很强，有的甚至是先确定人口规模多大，再采取可用的方法进行推导；预测中采用的数据来源不规范，规范人口规模和城市化水平预测的相关法律法规也存在空白。

　　彼时，中央高层对地方政府做大城市人口规模的倾向，予以强烈关注。

　　2004年12月20日，《瞭望》新闻周刊刊发《城市规划修编的圈地玄机》，对正在进行的总体规划修编中，地方政府抬高人口规模的动态作出分析。国务院总理温JB就此批示，要求必须及时进行正确引导，并制定严格的审批制度，尤其要有明确而有力的土地控制政策，合理限制发展规模，防止滥占土地掀起新的圈地热。

　　“我们要严密关注新一轮城市规划修编的动向，让任何时候以任何形式出现的圈地热，一露头就像‘过街老鼠’一样，‘人人喊打’。”2005年1月，国土资源部主管的《中国国土资源报》在一篇评论员文章里说。

　　国土资源部一位官员向本刊记者介绍，2004年版总体规划修编中，北京市最初上报的建设用地规模为1800平方公里，国土资源部强烈要求控制在1600平方公里以内，北京市修改后提出1700平方公里，国土资源部仍坚持己见，最后通过的面积是1650平方公里。

　　如此费力得来的1650平方公里，今日或已不敷使用，才有重修规划之议。

　　吴良镛的心愿

　　2004年版北京城市总体规划获国务院批复之际，时已83岁高龄、领衔规划修编的两院院士吴良镛，因过度疲劳住入医院。

　　他对本刊记者说，参加这项工作他有两大心愿，一是希望北京能够立足于区域规划，改变大量建设集中于超负荷的市中心区的状况，通过兴建新城，调整单中心城市结构，走出以环线扩张的“同心圆”，实现城市的均衡发展；二是再回到“圆心”，整治、保护好北京旧城，实现历史名城的复兴，使之成为姿态焕发的“新京华”。

　　他的心愿体现在最终通过的总体规划文本中，即“逐步改变目前单中心的空间格局，加强外围新城建设，中心城与新城相协调，构筑分工明确的多层次空间结构”，“重点保护旧城，坚持对旧城的整体保护”，“保护北京特有的‘胡同－四合院’传统的建筑形态”，“停止大拆大建”。

　　新中国成立之初，政府高层放弃了建筑与规划学家梁思成、陈占祥提出的将中央行政区放在北京旧城之外建设的“梁陈方案”。此后，改造旧城成为北京城市发展方向，导致就业功能过度集中在以旧城为中心的区域，大量工作人口不得不在郊区居住，激起城郊之间的交通大潮，首都被讥为“首堵”。

　　基于对历史经验的总结，2004年版总体规划提出变单中心为多中心的城市结构调整目标，希望通过外围新城的建设，转移过度拥挤于中心城的功能，以推动全市的平衡发展，治理交通拥堵、环境污染等一系列大城市问题。

　　“本次规划强调在市域范围内积极构建‘两轴－两带－多中心’这一新的城市空间结构，改变目前单中心均质发展的状况”，2004年版总体规划陈述要旨，“通过对城市空间结构的调整，解决中心城过度聚集所带来的诸多问题。同时，通过构筑新的城市空间结构，充分发挥中心城、新城和镇的辐射带动作用，保障城乡协调发展、区域协调发展的实现。”

　　所谓“两轴”，是指沿长安街的东西轴和传统中轴线的南北轴；

　　所谓“两带”，是指包括通州、顺义、亦庄、怀柔、密云、平谷的“东部发展带”和包括大兴、房山、昌平、延庆、门头沟的“西部发展带”；

　　所谓“多中心”，是指在市域范围内建设多个服务全国、面向世界的城市职能中心，提高城市的核心功能和综合竞争力，包括中关村高科技园区核心区、奥林匹克中心区、中央商务区(CBD)、海淀山后地区科技创新中心、顺义现代制造业基地、通州综合服务中心、亦庄高新技术产业发展中心和石景山综合服务中心等。

　　“多中心等于没中心，或者就是到处摊大饼。”2004年版总体规划修编过程中，北京市城市规划设计研究院高级工程师高毅存撰文争鸣，提出“双都心”设想，即“保护北京旧城平缓棋盘式格局，将产业与经济建设逐步向东南挪动，在通州甚至更远的廊坊一带形成新的都心，逐渐把老北京的行政中心、商业中心、教育中心和其他城市功能移到新的都心，形成双都心的模式”。

　　时任中国城市规划设计研究院副总规划师的赵燕菁，认为“以中央行政办公为核心的部分‘首都功能’应当是此次空间结构调整的重点”，提出将中央行政区放在通州新城建设的方案。

　　当时在北京，仅中央机关马上需要的用地就有近4平方公里之多，相当于5个半故宫的占地面积。

　　北京中心城区的规划空间容量已趋于饱和，中央企事业单位及其附属功能的占地高达170多平方公里，多集中在四环以内。在这一范围，减去道路、基础设施、公园、学校等用地后，其余用地一半以上都和中央职能有关，而北京市政府相关的占地只有中央的十分之一左右。

　　赵燕菁认为，只有中央行政区的调整，才能带动北京城市结构的调整。但这个意见，并未被总体规划采纳。

　　“最近北京人口超过规划的1800万，达到1961万人，再次引起最优城市规模的热议。”赵燕菁日前向本刊记者表示，“其实，‘梁陈方案’已经暗示，规模并不重要，关键是结构。上次总规编制时，我就预言规模控制不住。但我认为最优的规模是相对的概念，我在一篇文章中指出，最优的规模取决于对应的城市结构。就像一个人从胚胎长到成人，哪一个规模是‘最优的’？一个大象和一个蚂蚁，谁的规模是‘最优的’？显然，脱离一定的结构，规模的合适与否压根就是无解的。极端一点说，规模不过是结构的函数，只要结构合理，规模自然合理。与其控制规模，不如控制结构。但问题恰恰是我们不知道什么是‘最优的’结构。”

　　调整结构落空

　　2004年版总体规划所期待的“‘最优的’结构”——多中心，今日未能显现。相反，在过去六年中，被总体规划认为存在严重弊端的单中心城市结构，被进一步强化。

　　对旧城的拆除仍在进行之中。2010年3月，北京市规划委员会向北京市政协文史委员会所作的《北京市历史文化名城保护工作情况汇报》介绍，旧城的“整体环境持续恶化的局面还没有根本扭转。如对于旧城棋盘式道路网骨架和街巷、胡同格局的保护落实不够，据有关课题研究介绍，旧城胡同1949年有3250条，1990年有2257条，2003年，只剩下1571条，而且还在不断减少。33片平房保护区内仅有600多条胡同，其他胡同尚未列入重点保护范围内”。

　　2005年4月19日，北京市政府对旧城内131片危改项目作出调整，决定35片撤销立项，66片直接组织实施，30片组织论证后实施。

　　在此之前，北京市政协文史委员会向政协北京市第十届委员会第三次会议提交党派团体提案，建议按照新修编的总体规划要求，立即停止在旧城区内大拆大建；郑孝燮、吴良镛、谢辰生、罗哲文、傅熹年、李准、徐苹芳、周干峙联名提交意见书，建议采取果断措施，立即制止在旧城内正在或即将进行的成片拆除四合院的一切建设活动。

　　北京市规划委员会、北京市城市规划设计研究院、北京建筑工程学院编著，2008年出版的《北京旧城胡同实录》显示，2004年版总体规划施行之后，还有162条胡同将被继续拆除。

　　2010年11月，北京市出台《关于大力推动首都功能核心区文化发展的意见》，提出“实施旧城整体保护，在旧城地区，一般不再安排重大建设项目，现有历史文化保护区不再进行拆建”。这一意见，与2004年版总体规划一致，仍不能使旧城之内的拆除活动完全停止。

　　本刊记者近日在现场看到，对北京最早建城与建都的所在地——宣南地区的拆除，正在房地产开发中大规模进行，唐辽金故城遭到毁灭性破坏。

　　中国社会科学院科研与学术交流大楼项目，正在东城区南牌坊胡同一带进行拆迁，老北京现存唯一一处建筑营造厂的实体标本——南牌坊胡同18号聚兴永木厂建筑遗存，危在旦夕。“中国社会科学院是我国最大的社会科学研究机构，保护中国优秀的历史文化遗存义不容辞。”有关专家发出呼吁，“立即停止在北京市东城区南牌坊胡同18号的拆迁，对聚兴永木厂建筑遗存进行实测和拍照，以便完整保留这一重要的历史建筑遗存。”

　　2004年版总体规划存在一个矛盾——它在提出“坚持对旧城的整体保护”之时，未将历史文化保护区(下称文保区)覆盖整个旧城，只是把旧城的文保区扩大到33片，只占旧城面积的29%。这给旧城之内的拆除活动，留出一个“弹性空间”。

　　在过去六年中，即使是对文保区的保护，也未完全依规划行事。前门商业区工程，是以房地产开发方式大建仿古建筑；皇城保护区内，一些机构不断扩建，与总体规划的相关规定存在冲突。

　　中央机构多在原地扩张，加剧了单中心城市结构的矛盾；中心城内，西城区启动金融街西扩，朝阳区着手CBD东扩，丰台区兴建丽泽商务园。这些需要完成大规模拆迁的开发项目，正在更大范围地制造“进城上班，出城睡觉”的生活方式。

　　“目前我市中心城人口和产业过度集中的局面没有得到根本改变”，去年11月，北京市人大城市建设环境保护委员会主任委员赵义，就2004年版总体规划的实施情况作评估报告，“城六区内集中了全市60%以上的人口和75%的国民生产总值，摊大饼式的城市发展格局依然没有得到有效遏制。新城综合功能尚显不足，产业与居住脱节状况比较普遍，没有有效发挥总体规划中提出的疏解中心城人口和功能、聚集新的产业、带动区域发展的作用。”

　　他呼吁，“必须确保总体规划的全面实施。”

　　可眼下，未及全面实施的总体规划，就要退出历史舞台了。

　　“人进去，相片出来”

　　2004年版总体规划施行之初，遭遇的一大质疑是——它提出的2020年北京中心城人口规模控制在850万人以内的目标，不可能实现。

　　这一版总体规划修编之时，北京中心城内，已决定开发的住宅建筑量已可容纳1000万人口。“房子都盖好了，你还不让人去住？！”一位规划专家对本刊记者说，“中心城850万人口的控制目标怎么可能实现呢？”

　　“做小了中心城的人口规模，就可以做大郊区新城的人口规模了，”一位知情人士道出玄机，“这样，郊区新城就可以拿到更多的建设用地指标了。”

　　如前述专家所料，2010年11月，北京市规划委员会有关负责人披露，北京中心城人口已超过1000万人。

　　5月30日，北京市统计局、国家统计局北京调查总队发布数据：2010年北京1256.7万常住户籍人口中，人户分离人口多达345.4万，占常住户籍人口的比例为27.5%。跨区县人户分离人口户口登记地相对集中，主要分布在东城区、西城区、朝阳区和海淀区，共140.3万人，占跨区县人户分离人口总量的76.7%。

　　这一情况表明，北京市的公共服务资源过度集中在中心城的状况未获缓解。

　　在总体规划调整城市结构目标落空的情况下，北京，这个人口已近2000万的巨型城市，将如何运转？

　　今年一季度北京地铁出行人数超4亿人次。“人进去，相片出来；饼干进去，面粉出来”，网民们对地铁之挤，发出感叹。如此惊人的出行规模，可能还会被既有的城市结构不断复制并“发展壮大”。

　　曾被赵燕菁设想为新的中央行政区的通州新城，正朝着一个人口逾百万的超级睡觉城方向发展，尽管北京市在那里安排了一个“最高端的商务中心区”，但在中心城各大商务区的同构竞争中，通州的这一处，更像是“资本的城市化”场所。

　　北京市水务局日前披露，全市人均水资源量已降至100立方米，大大低于国际公认的人均1000立方米的缺水警戒线，缺水形势异常严峻。

　　如此捉襟见肘的资源条件，还能支撑怎样的发展规模？难道总体规划的修编，只是意味着又一场建设用地指标博弈的开始？□

（责任编辑：刘军涛）