18城市“自责”还不够透明 长春将公开“权力账单”

4个直辖市、15个副省级城市发布2009年政府信息公开“账册”
                18城市“自责”还不够透明
                    长春将公开“权力账单”

                 　2010年04月19日 08:06 新文化报
信息公开数量成都 大连 长春 1410559条 12727条 1210911条市本级公开信息数量长春 成都 1181326条 263462条杭州 青岛 长春 1017件 4件 94件未予公开信息数量成都 厦门 长春 120场 9场新闻发布会 67场长春信息公开形式网络发布 993710条占总量的82.1% 2009年政府信息公开“账册” 制图 马勇
                  

李向志：“三公账单”早晚都能公开 本报记者 牛研 摄
                

    温总理说，阳光是最好的“防腐剂”。

　　近日，2009年度政府信息公开“账册”出现在4个直辖市和15个副省级城市的政府网站上，19份“账单”中，除武汉外，均“自责”信息公开程度与公众需求尚存差距。

　　2009年度政府信息公开“账册”，解释了一些问题，同时阐明了一些态度，但另一方面，仍有一些问题需要时间来回答——到底是什么牵绊着各级政府信息公开的进程？阳光财政和预算账本何时能让公众看懂？“三公消费”何时能公开？本地政府能否“裸”一把？

　　■信息公开“账册”

　　数字看透明

　　公开数量

　　长春市本级信息占鳌头

　　2008年5月1日开始，《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《条例》）实施，根据规定，各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。

　　“今年是第二年发布年度报告，从大势看，公开是民心所向，也是政府不变的目标。”长春市政务公开办公室综合指导处处长李向志说。

　　在各地公开的年度报告当中，一项重要的考量指标是“公开的数量”。

　　长春的“账册”上显示，截至今年3月1日，累计主动公开政府信息1210911条。横向对比，在15个副省级城市以及4个直辖市当中，各地主动公开政府信息条数最多的是成都市，共1410559条；最少的是大连市，共发布政府信息12727条。

　　而单独考量市本级公开信息数量，长春市政府以1181326条高居榜首，远高于排在第二位的成都市政府公开的263462条信息。

　　未予公开

　　副省级城市杭州最多 青岛最少

　　在各地的政府信息公开年度报告当中，另一个敏感字眼是“未予公开”。长期以来，没有被公开的政府信息是什么？吊足了网友和公众的胃口。

　　在15个副省级城市当中，未予公开信息数量最多的是杭州，共1017件，未予公开最少的是青岛市，共4件。

　　长春的这一数字是94件，其中，“信息不存在”的66件，“申请内容不明”的13件，“涉及国家机关工作秘密、商业秘密免于公开”的12件，涉及其他问题的3件。

　　公开内容

　　政策法规类仍占主导

　　从19个城市政府信息公开的内容比例看，政策法规类仍占主导地位，通常占据公开信息内容的一半左右。

　　另外，与公众利益密切相关事项类信息日渐增多，这在长春市去年政府信息公开报告中更为凸显。其中，包括公共卫生、扶贫优抚、招考和教育收费、社会保障和劳动就业、土地征用等信息。

　　一个显著的现象是，公共资金使用和监督类信息和机构调整和人员变动类信息，在各地“账册”当中也都处于逐年递增的势头。

　　公开形式

　　网络主导作用不可替代

　　公开形式方面，从各地报告中看，网络正发挥着不可替代的主导作用，其中，长春各级政府机关网站建立政务公开专栏86个，发布政府信息993710条，占总信息发布量的82.1%。

　　“网络简直起到了不可替代的作用，绝对是一种具有爆炸性、冲击力非常强的，而且是最贴近百姓的公开方式。”李向志说。

　　但网络带来的不仅仅是信息公开渠道，还有思考。李向志说：“把政府工作置于阳光下，你应该怎样做，写得很清楚，百姓看得见。但如果你做的时候变形了，百姓就会监督你，盯着你，现在网络问政太厉害了，网络上晒账本、晒权力，已经触及到政府机关各个委办局，特别是一线工作人员，政府神经都比较紧张。”

　　两份由权威机构出炉的报告稍显讽刺味道——中国社会科学院发布的《中国地方政府透明度年度报告（2009年）》显示，在被调查的43个省会城市、大城市的政府门户网站中，半数以上被评定为不及格；2008年中国政府网站绩效评估结果显示，半数县乡镇政府网站处于“半瞌睡”状态，有的直接显示为“无法显示该网页”。

　　新闻发布会的成都样板

　　新闻发布会，政府公开信息的一种传统渠道。从数字看，2009年，15个副省级城市中召开新闻发布会次数最多的是成都，共120场，最少的是厦门，共9场，长春召开67场，发布信息245条。

　　长春市近期召开的两场新闻发布会，分别围绕长春市光复路天元商厦大火以及改制校的话题。

　　提及新闻发布会的样板，很多媒体记者都会联想起去年的“成都公交”事件。当时，成都市政府新闻办曾在一天之内连续召开三次新闻发布会，事发当日23时20分，发布会仍在继续当中，许多媒体记者大呼“信息透明”。

　　■四问信息公开

　　一问：哪个城市信息公开更透明一些？

　　第二年发布年度报告，各城市摆在一起，公众必然有一番比较——谁更透明一些？

　　用数据说话吗？李向志的答案是：不完全是。2008年，长春市累计主动公开政府信息383990条，去年，这一数字飙升至1210911条，另外，市本级公开的信息量最大，这是否说明长春市政府的信息更透明呢？

　　李向志解析：各地统计口径可能不同

　　李向志分析说：“按理说，这应该是成正比的，但我分析，排名背后，各地的统计口径可能不同。”

　　长春最早推行政府信息公开始于1999年，2004年开始在市政府机关层面推开，“当时参照了美国、瑞典、日本等国家的先进做法。在公众层面，起初不关心，后来关心的东西越来越多。”李向志说。

　　对于信息陡增的原因，李向志解释，首先，统计口径不一样了，以前，动态信息很少计算在内，比如百姓咨询的一些信息，这个量能占整个比例的60%多。此外，还包括长春民生工作、规范完善制度、增加公开渠道等方面原因。

　　二问：政府预算何时能让百姓看得懂？

　　各地政府信息公开数量逐年增多，但质疑声仍不绝于耳，其中一种较普遍质疑是，“预算看不懂”或“粗线条”。

　　日前，国家各部委公开财政预算的大幕徐徐拉开。截至4月12日，共有35个部委公布了部门预算。

　　对此，全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪表示，从不公布到公布，表明政府在信息公开的进程中已经前进了一步，但这只是第一步，要实现透明还有很长的路要走，目前公布的内容线条还比较粗。他进一步介绍，中国预算科目自上而下共分为类、款、项、目、节等五级科目，目前各部委公布的两个表，收支预算表只公布到类级，财政拨款支出表只到款级，在这样粗线条的信息条件下要想有效判断支出是否合适，是不可能的。

　　例如，一些部门预算中的“住房保障支出”为数不小，引起了社会的关注，但公众可能无法判断该不该花，因为没有更具体的信息。如果能进一步披露这一支出的资助对象、计算依据，公众就有可能做出判断，表达看法。

　　蒋洪说，目前公布的预算表还只是“粗线条”的，公众不了解支出的具体内容，更难以进行有效的监督和审查。去年广州市财政局公布的114个部门预算显示了较高的透明度，他建议，中央各部委可以将广州市的部门预算作为进一步信息公开的参照目标。

　　“国务院已提出用两三年的时间实现中央全部部门预算的公开，这也应该成为省以及省以下各级地方政府财政实现部门或单位预算公开的时间节点。”蒋洪说。

　　李向志解析：通俗易懂是方向，需时间

　　对于外界的质疑，李向志表示同意。

　　“有一些学者质疑，政府公开的部分内容线条比较粗，比如政府预算看不懂，具体内容不清楚、不具体、不细化，这是有道理的，因为百姓是纳税人，有权关心所交的税政府是如何支配的，这个一定是群众最基本的权力，在世界各国都是这样。”李向志说。

　　对于改进的方向，他表示，“政府部门需要改进自己的工作，比如财政预算，别说业内人士，就是政府机关的其他部门工作人员也看不懂。要按照温总理的要求，将来让这些东西尽量通俗易懂，变成百姓的话，让大家能看懂。这是一个方向，还需要时间。”

　　一则有趣的新闻是，今年初，欧盟为了让民众了解今年钱将怎么花，在预算质询时专门请来中学生帮忙“审查”，形式和内容完全达到学生理解水平。

　　让人民能够看懂财务预算，应该并不难。

　　三问：“免于公开”的帽子有没有乱戴？

　　上述城市均有未予公开信息，其中一些信息属免于公开范畴。有一个疑问，“免于公开”的帽子有没有乱戴，比如，政府给该公开却不愿意公开的信息戴上了“免于公开”的帽子？

　　我们先了解一下哪些信息属于免于公开范畴，李向志进行了列举：根据规定，属于国家秘密的；属于商业秘密或者公开可能导致商业秘密被泄露的；属于个人隐私或者公开可能导致个人隐私权造成不当侵害的；正在调查、讨论、处理过程中的事项，但法律、法规和本规定另有规定的除外；与行政执法有关，公开后可能会影响检查、调查、取证等执法活动或者可能会危及其他组织、个人财产或生命安全的；法律、法规规定免于公开的其他事项。还有一种可能是，各部委垂直法规单独有规定的，某些方面事项，不宜向社会和个人或社会组织公开，《条例》没有涵盖的话，不予公开。

　　李向志解析：对公开不满意 公众可申诉

　　“实话实说，政府主动公开信息方面，要督促是件很困难的事。”李向志感慨，如果各个部门领导重视的话，公开的往往比较彻底，如果领导不重视，下面的人责任心再不够，就不一定能公开全，特别是一些部门分散的信息，很难整合公开，“现在看，还需要一个机制，虽然现在有很多制度，但往往就是落不实，这是件非常糟糕的事。”

　　“如果涉及到第三方，我们必须征求第三方的意见，如果第三方不同意，我们只能不予公开。”李向志说。

　　对于“扣帽子”的嫌疑，李向志进一步解释，公众有申诉渠道，如果不满意，可以向同级法制部门提起行政复议，由法制部门决定该不该公开，如果是该公开而没公开的，法制部门就会纠错。如果还不满意，则可通过法院提起行政诉讼。

　　四问：何时大大方方地晒“三公账单”？

　　2008年8月，温JB总理强调，要把行政收费、公务消费、政府重大投资工程预决算等政府收入和支出作为政务公开的重要内容，增强财政管理领域的透明度。

　　而在各地的政府信息公开汇总中，有关“三公”消费的条目并未提及，但这却是公众最关心的信息。“晒”公费账单到底难在哪？

　　连续几年的全国两会上，蒋洪都在大声疾呼这一问题。

　　他指出，公款奢侈浪费是中国社会的一个顽症，中国用于公款吃喝、公款旅游、公车私用的“三公消费”每年高达近万亿元。他的团队对全国31个省区市进行的调查显示，中国省级财政的透明度仍非常低，“以满分100计，平均仅22分。”

　　“应该公开财政信息，晒晒公款消费，让社会公众对公共资金的使用进行广泛监督，并通过人民代表大会制度参与国家事务的管理，这是从根本上铲除公款奢侈浪费的有效途径。”蒋洪说。

　　李向志解析：先要晒权力 长春将推行

　　对此，李向志与蒋洪观点相同，他连说了三个“都能”，“都能，都能公开，早晚都能公开，但我感觉到，还得有个过程，反腐的进程和反腐败的措施得力到一定程度，这个就能够公开了。这种制度要通过一定的机制、措施和方法，由政府逼迫自己必须要公开。”

　　对比南方某些城市的“裸政府”做法，李向志说，“就政府本身来讲，我想市领导都希望这样，如果把这项制度落实了，政府最起码能节约成本，政府的行政成本开支，是一笔非常不小的数目。”

　　近日，“珲春述廉”成为网友探讨的焦点，这种方式的出现，会否加快政府“三公账单”现于阳光之下的进程？

　　对此，李向志连提七问，“这种做法是一种试探性的，至于说最后能不能作为一种制度固定下来，这是根本问题。有些时候我们制度制定得挺好，但谁去管？谁去抓？谁去监督？什么时间？什么地点？到什么时候？这样的细化的制度现在有吗？还需要建立。”

　　“裸政府”做法，有没有可能在长春出现？李向志认为，要稳步推进，晒“三公账单”之前，先要把权力账单晾晒出来，目前，长春正在推进这项工作。

　　“还是要按照统一部署，稳步推进，比如长春现在正在做的行政权力公开，政府每个部门、每个领导，到底有什么行政权力，要将其向社会公开，而且现在正在梳理，政府到底有什么审批权，收费有哪些依据，包括裁量权、执法标准，这一套行政权力，我们首先要让其透明。”李向志展望说。

　　■现实的尴尬

　　“秘密”太多了

　　采访中，蒋洪和李向志同时提到了《保密法》。

　　在蒋洪看来，信息公开受制于利益与法律两方面因素。对于那些对财政资金的使用具有较大权力的人，主要考虑的是自己权力受到制约或者失去某些既得利益，而对于信息公开的具体执行者来说，他们关心的只是上面是否同意，他们害怕承担公开后的责任。

　　“因为现行保密制度的确规定了，政府预算收支是保密事项。”蒋洪解释，而2008年实施的《条例》，相对来说仍是下位法，按照“上位法优先”的原则，应该按照《保密法》执行。而现行的《保密法》的最大问题是国家秘密的范围定得过于宽泛，使得很多应该向社会公开的信息也被作为国家秘密。

　　“目前，《保密法》正在修订中，全国人大常委会已进行了二审，但从征求意见稿看，不能公开的政府信息未见缩小的趋势。如果在国家秘密范围的界定上不能有所突破，政府信息公开就难以取得实质性的进展。”蒋洪说。

　　对此，李向志也有着类似观点，他指出，《条例》出台后，虽然一步步走过来，但还没有达到十分成熟，毕竟它上升到行政法规才三年而已，还没有像其他国家一样上升到法律的层次。而早在1976年，美国就已将《信息情报法》上升为国家法律。

　　“在实施过程中也有一些问题，比如与《保密法》、《档案法》和《统计法》等出现一些不相协调的地方，因此，《条例》现有的法律地位决定了目前它不可能自如地解决公开与不公开、如何公开等问题，特别是对于不公开信息的界定、主动公开与依申请公开的关系等都有不完善之处，这也成为各级政府机关误读甚至错误适用有关制度的原因。”李向志说。

　　■政府的反思

　　还不够透明

　　对于正在进步中的信息公开，公众有疑问，政府在反思。19个城市的政府信息公开年度报告中，18个城市列入了反思部分，除武汉外，均“自责”信息公开程度与公众需求尚存差距。

　　其中，长春指出自身信息公开当中存在的问题是：“一些政府信息透明度不够。不同程度存在认识不到位，工作不扎实，制度落不实的问题，导致一些政府信息透明度不够，网上政府信息公开存在内容不规范、不全面，更新不及时等问题。”

　　惟一没有“自责”的城市武汉，反思的方向不是信息公开过程中的问题，而是集中在机制方面，“少数部门和单位对此项工作重视不够，一些单位由于没有专门的机构和人员承担此项工作，长效工作机制难以形成。”

　　对于18城市集体“自责”，李向志分析，政务公开存在的问题，有主观的，有客观的，有历史遗留的，也有现实的，进入网络时代之后，问题暴露就更加快了，百姓可以直接在网上质询政府。

　　他进一步解释，深层次问题由来已久，可以说，中国的政府信息公开是被动式的，在上世纪末，中国加入世贸时，就面临着不公开无法“入世”的局面，所以，背后这只推手是最主要的。

　　“汶川地震之后，信息公开特别透明，因为民主政治已经走到了一定程度，百姓已经醒了，越来越懂法了，所以必须要公开透明。”李向志感慨，“一个政府要想把政权维持长久，首先要尊重百姓，就像温总理说，要还给老百姓民主和尊严。”

　　本报记者 窦仲 实习记者 祝业