北大沈岿教授好文章-征收·补偿·拆迁:各归其位

征收·补偿·拆迁：各归其位

沈岿

毋庸置疑，土地和房屋的征收拆迁，是城市化的重要助推力之一。城市功能区的重新合理布局，旧城区、棚户区或危房的改造，新兴住宅小区、工业园区、商业区、科技区等的建设，公共交通、公用设施、公共绿地的改扩建，以及城市向农村渗透、农村日益城镇化等，都牵扯到土地或房屋的征收与拆迁。就整体而言，这些对于农村村民、城市居民的生活福祉改善是有利的。然而，为什么违法拆迁、暴力拆迁事件层出不穷，甚至在这片国土上，出现了令人怵目惊心的以命相搏的惨烈事件？

个中原因是非常复杂的，不同事件自然有其背后不同的原因。然而，有些地方政府寻求“土地财政收入”的增长，急功近利地进行城市开发、发展，片面地追求经济效率和GDP的增长，忽视社会公平，或许是最为根本的原因。这个原因导致了《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称“拆迁条例”）在制度设计上偏向于拆迁、而不顾公共利益与商业利益的区分，导致了拆迁人（尤其是追逐利润的开发商）通常会得到地方政府的眷顾，导致了个别事件中被拆迁人受到极端不公正的对待，也同样导致了一些被拆迁人激烈的对峙情绪。

乱极求治！现在已经到了理顺关系、重构制度、平衡发展的关键时刻了！

无公共利益则无征收

首先，政府本应是人民公器，本应一切行动以公共利益为准绳。虽然现代经济学揭示政府与普通人一样，都是经济理性人，但这即便是现实，也不能替代规范。所以，宪法、物权法、城市房地产管理法才要求，国家（由政府来代表）只能为了公共利益的需要，才能征收公民的私有财产。公共利益标尺的存在，意味着政府不能越过界河，为纯粹的商业利益，出面去征收公民财产。然而，直接关系到宪法、物权法、城市房地产管理法在城市房屋拆迁领域具体落实的拆迁条例，却对公共利益和商业利益不加任何区分。这就在事实上造成，即便是房地产商开发商品房的商业项目，也由政府对用地上的公民房产进行征收。

必须承认，公共利益与私人利益（包括但不限于商业利益）之间的界线，并不是泾渭分明的。有些表面上看起来是出于商业利益的开发，可能会有公共利益的成分在内。例如，在美国，曾经有一个案例，底特律市拟迁走一个小镇的所有居民，目的是把土地转让给通用汽车公司。居民起诉到法院，认为这是私人利益而不是公共利益，政府声称这样做可以创造大量的就业机会、增加地方税收，密歇根州最高法院当时判决底特律市胜诉。尽管这个案子在2004年被密歇根州最高法院又推F了，但在2005年的另外一个案件中，地方政府推行的包括一部分商业区开发在内的整体经济振兴项目，得到了联邦最高法院9个大法官5:4的微弱多数比例支持，动迁户的上诉被驳回。这些个案反映出公共利益判断的困难，但困难并不意味着要彻底放弃对公共利益和私人利益的辨别。我国的一些地方政府官员恰恰以公共利益难以界定为由、放弃了公共利益标准。

如果政府不能为私人利益去征收公民私有财产，那么，开发商应该怎么办呢？那就交给市场去处理。开发商就必需与被拆迁户就征收、补偿和拆迁问题进行一揽子谈判，谈不拢，自然也就是生意做不成。在法律上即是未达成民事协议。开发商或者放弃或者修改开发计划。唯有如此，方能做到“政府的归政府”、“市场的归市场”。

无合理补偿则无征收

公共利益标准即便满足了，也不意味着政府就可以径直征收和拆迁了。依据宪法、物权法、城市房地产管理法，政府征收合法有效的另外一个前提是依法给予合理补偿。这也就意味着，政府可以为了公共利益的需要征收，但公共利益不能成为强取豪夺的合法理由。政府必须作为征收、补偿的主体，保障被征收人获得合理补偿。拆迁条例规定的是拆迁人与被拆迁人商定拆迁补偿安置协议。在现实生活中，拆迁人有可能是政府或其职能部门，但也有可能就是开发商。这样的制度安排，无疑是把征收和补偿剥离，是政府失位、推卸责任，也是造成拆迁人与被拆迁人之间冲突的原因之一。

政府不仅要管补偿，还要保证合理补偿。怎样的补偿标准是合适的？补偿主要有货币补偿和房屋产权调换两种方式。无论哪种方式，原则上，都应当按房产的市场评估价来确定被拆迁房产的补偿金额。当然，市场评估价又以何种方式计算出，这个问题尚需认真研究，但是，应该计算房屋被拆迁时的市场价而不是房屋盖建之初的市场价。像上海闵行区潘蓉一家480平米的四层小楼，仅给予67万余元的补偿款。换位思考，任谁都不会接受的！

无征收、补偿则无拆迁

现在的拆迁条例，没有“征收”两字，也就是对如何规范政府征收权力，未予任何规定。不仅如此，它还授权房屋拆迁管理部门在没有政府征收决定的情况下，就可以给予拆迁人拆迁许可。拆迁人得到许可的条件，就是向房屋拆迁管理部门提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。如此，在被拆迁人仍然拿着政府发放的产权证的同时，拆迁人却又拿到了政府发放的拆迁许可。被拆迁人注定要被拆，剩下的“权利”仅仅是与拆迁人谈如何补偿安置。这是极其荒唐的！

根据物权法的规定，人民政府的征收决定生效，即可导致物权设立、变更、转让或者消灭。如上所述，征收与补偿应该是合为一体的，合法有效的征收决定必然含有征收什么、补偿什么的内容。而一旦这样的决定作出，原来的房屋所有权就发生了转移，政府无论是自己拆迁，还是通过正当法律程序允许开发商拆迁，都不是在拆迁原房屋所有权人的房屋了。简言之，拆迁是征收补偿决定的执行，是顺理成章的事情。

当然，如果是出于私人利益需要，开发商与房产所有权人达成拆迁补偿安置协议的，这时的拆迁不是建立在政府征收、补偿基础上，而是民事合同的履行。

无法院裁判则无强制拆迁

按照上述的制度安排，政府为公共利益需要在征收、补偿阶段即已解决许多问题，拆迁就不容易产生暴力、强制拆迁的问题。如果被征收人认为征收不是为了公共利益或者征收补偿不合理，与政府的意见不一致，那么，政府有权单方面作出决定，被征收人也有权就这个决定向法院提起诉讼，而不是像拆迁条例规定的，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议，就由政府的房屋拆迁管理部门来裁决。在法院那里，政府就必须辩论公共利益到底体现在哪里、补偿又为什么是合理的。这种机制的存在，就是对政府权力的合理制约。

假如法院也认为政府的征收、补偿决定是合法合理的，认定被征收人是漫天要价、狮子大开口，从而作出支持政府的最终有效裁判，被征收人就应执行法院裁判，自动搬迁。再假如被征收人依然不服，成了真正意义上的“钉子户”，这时才会产生强制拆迁的需要。一方面，强制拆迁是对法院裁判的执行，另一方面，强制拆迁也应遵循文明拆迁的规则。诸如不得断水、断电、断热，不得袭扰正常休息，不得在节假日、休息日或者夜间拆迁，遭遇危及被征收人人身安全的时候应该首先采取保护人身的措施，等等。文明拆迁也需要强有力的手段，遇见强占房屋不走的人时，鉴于这些人已经构成拒不履行法院已经发生法律效力的裁判的情形，可以采取拘留措施。此时的拘留既是为了保证法院裁判的执行，也同时间接起到保护人身安全的作用。

无公平则无持续效率

可以想象，以上重新理顺关系的征收、补偿、拆迁制度，会使征收、拆迁工作的速度放慢，某种程度上对经济发展构成不利影响。的确，改革开放30多年，我国一直处于高速发展状态，人民生活水平得到了极大提升，国力以及国际影响力也有大幅的增强。这是有目共睹的。然而，在快速发展、追求效率的同时，我们其实在许多方面轻忽了社会公平问题。贫富悬殊拉大、城乡差别加剧、社会保障不足、官员腐败丛生、资本势力强横等等，都是社会不公平的具体体现。是的，我们的确把蛋糕做大了，但在分蛋糕上的不公平，导致了各种矛盾、冲突的滋生和蔓延。现在，我们该适当地放慢发展速度，考虑一下社会公平问题了。这也就是为什么强调和谐社会、科学发展的原因所在。若不能适时地平衡效率与公平，就会像注射了兴奋剂的运动员一样，身体的内伤不断加剧，直至有一天突然倒在跑道上。

（作者系北京大学法学院副院长，行政法学教授）