民告官非正常撤诉率缘何居高不下

                    发布时间：2010-05-27 00:00:56  法制日报
　

　　近年来，社会上行政诉讼法修改的呼声日渐强烈。其实早在5年前，行政诉讼法就酝酿启动大修，全国人大 法工委行政法室主任李援当时称，汇聚了6个高校专家版本精华的修改建议稿已经出炉，正处于征集意见阶段。

　　那次的酝酿后来被搁浅，但在本届全国人大的立法规划中，行政诉讼法赫然在列

　　                               法治周末见习记者 陈霄 法治周末记者 陈磊

　　5月22日在广东省东莞市召开的全国法院行政审判工作座谈会上，最高法院对民告官的表态引发外界关注：严禁地方随意拒审民告官案件以及即日起至年底开展解决行政案件申诉上访专项治理活动。

　　而就在此前一周，从全国人大 法工委传出的消息，称已就行政诉讼法的修改开展相关工作。

　　这些正值行政诉讼法颁行20周年之际的连续举动在传递着一些信号。

　　十几载上访只为立案

　　对于“民告官”立案到底有多难，江苏省滨海县东坎镇的农民管昌豹深有体会。为向法院起诉当地公安机关不作为，管昌豹、管昌虎兄弟二人从起诉、申诉、信访已经历了15年，至今无果。

　　1995年，管昌豹开办的文化用品商店遭撬门入室抢劫，管昌豹当即报警，却眼睁睁地看着到场后的警察静观“洗劫”，“任由不法份子搬走各种值钱的财物扬长而去”。

　　管家随后几度向当地法院起诉，江苏省滨海县人民法院、盐城市中级人民法院均以案件为经济纠纷为由不予受理。

　　“这是一起再简单不过的行政不作为案件。”北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安有点无奈，“退一步，即使抢东西的人真的跟管昌豹有合同经济纠纷，也不能直接到人家商店里撬门去抢，这种私力救济是违法的，怎么说也不能不管。”

　　十几年来，管昌虎跑北京都不知道跑了多少趟，2008年，法院驳回他哥哥的再审申请，但给了一个新的理由———已过诉讼时效。

　　行政诉讼案件的立案难问题由来已久。曾经轰动一时的黄友元案也遭遇过同样的问题。

　　20年前，黄友元被以涉嫌“投机倒把”关进看守所长达54个月，并以代处理债务的名义，将其存放在当地港务局的3万多吨煤炭批给十多家单位和个人，黄友元无罪释放后，向当地两级法院起诉要求索赔，均被告知无法受理，最终转由湖南省株洲市中级人民法院受理才得以判赔500余万元。

　　黄友元当年的代理律师刘文告诉《法治周末》记者，因为法院会受到来自地方政府的压力，行政诉讼的立案难现象很常见，“当事人连救济程序都启动不了”。

　　北京某法院立案庭一位不愿意透露姓名的法官也告诉《法治周末》记者，行政案件的立案，“确实非常谨慎”。

　　为解决司法实务中这一备受诟病的问题，2009年，最高人民法院曾发布《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，重申各级法院不得以任何借口拒绝受理依法应当受理的案件。

　　北京市律师协会行政法专业委员会主任吕立秋在她的律师生涯中也碰到过立案难问题，但她显然比较乐观：“这个问题本质上不是立法问题，而是执法问题。相信这些问题会随着法治昌明而逐步得到解决。”

　　学界为长期以来的行政案件立案难开出的药方是“提高审级”，一位参与行政诉讼法修改专家组的学者告诉《法治周末》记者，为减小审判阻力，提高行政案件的审级在目前的环境下是可行的。

　　但也有学者主张更彻底的解决之道———建立专门的行政法院。

　　民告官调解隐权力异化

　　依据现行行政诉讼法的规定，明确“人民法院审理行政案件，不适用调解”，但事实上这一规定早已在司法实务中被突破。

　　四川省长宁县人民法院行政庭法官对20年来审结的行政案件作过统计，受理一审行政案件320件，其中协调解决220件，占近70%。而该法官个人审理的行政案件，最终判决结案的只占20%。

　　2007年，上海市高级人民法院甚至出台《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》，对行政案件作出了专门的规范。

　　在崇尚和谐文化的中国，和解一直被作为“东方经验”广加宣传。

　　现行行政诉讼法为何禁止和解，据学者分析，原因在于传统上一直认为公权并不具备可处分性，行政机关作出的行政行为要么合法，要么不合法，不像民事权利可处分、可放弃。

　　司法实践却面临更为现实的问题。当诸如土地征用等矛盾摆在法院面前，“一味地通过裁判解决民与官之间的争议，在某些时候不仅不能做到案结事了，还有可能使官民的矛盾更加激化”。一位行政庭法官解释说。

　　在全国法院行政审判工作座谈会上透露出来的一组数据也能说明同样的问题：2009年，全国法院行政案件收案不足2%，行政申诉上访案件却占全部申诉上访案件的18%左右，比平均值高出8倍。

　　“虽然没有法律依据，但实务中大量存在，缺乏实体法依据的行政案件和解有时候就异化成为法官手中的权力，一个直接证据就是这么多年来非正常撤诉率的居高不下。”苏州大学法学院教授杨海坤认为，“这就不如从制度上进行规范，使之成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的方式。”

　　滥发红头文件仍难告

　　行政诉讼法的修改，将行政诉讼的受案范围由具体行政行为扩至包括诸如红头文件类的抽象行政行为，在参与修法的专家组中已达成一致。

　　中国社会科学院研究员周汉华向《法治周末》记者透露，专家在将哪些抽象行政行为(行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令)纳入行政诉讼还没有统一的看法，但认为抽象行政行为应纳入是一致的，“至少我去年参加全国人大 法工委组织的行政诉讼法修改专家研讨是这样的情况”。

　　如果这项建议被立法肯定，对于将来的“邵长良们”来说无疑是个好消息。5年前，他向法院起诉北京市运管局不批准他出租车经营申请的决定，但两审均败诉，原因在于，法院认为运管局依据《北京市“十五”时期交通行业发展规划》中“出租汽车实行总量控制”作出的决定是合法的。后来又有同样的申请者因为同样的理由起诉、败诉。

　　吕立秋律师在实务中也多次碰到这样的情况，“目前只在行政复议时可附带申请审查抽象行政行为，那些对百姓有普遍约束力的抽象行政行为只能以个案的方式诉讼，即便某个案件胜诉了，但行政机关作出具体行政行为的依据依然存在，没有从本质上解决问题”。

　　“在制度设计上考虑司法权对抽象行政行为的审查，也是我们律师比较关心的问题。”吕立秋接受《法治周末》记者采访时提出了她的期待。

　　红头文件在实践当中的混乱，是学界与实务界就此修法意见达成一致的最重要原因。3年前，福建省平和县出台名为《关于加大执法力度严格控制初中辍学的通知》红头文件，规定对未取得初中毕业证书的青少年不给予办理劳务证、结婚证、驾驶证等，实施后不到一个月即在外界的一片指责声中被废除。

　　修改法律的连锁反应

　　运行20年才迎来大修曙光的行政诉讼法，显然承载了学界和实务界更多的期望。

　　周汉华接受《法治周末》记者采访时就表示，在行政复议法的修改也提上日程的今天，两法的修改应当“相互关照”。比如现行行政诉讼法规定复议机关只有在改变原具体行政行为时才会成为被告，实践中很多复议机关为避免成为被告，一般都不改变原行政行为，“行政复议的设置就没有意义了”，“像这样，行政复议法要改，行政诉讼法也要改”。

　　“在诉讼类型上，我们也希望能够有一些突破，比如‘确认效力之诉’等。”吕立秋律师告诉《法治周末》记者，现在提起行政诉讼都是基于行政行为违法的前提，但在实务中对其他类型的诉讼也同样有需求。

　　吕立秋提到自己曾经代理过的一起案件，涉及政府的一个决定，境外的合作方对决定的效力表示质疑，“我们当然地认为政府决定是合法有效的，但他们不这么看，他们要求我们用法院判决来证明，但我们的法院并没有这种类型的诉讼”。

　　参与修法研讨的有些专家还提出，应当吸收一些地方的经验，比如要求作为被告的行政机关的主要负责人必须出庭等。

　　行政诉讼法为适应现实的需要，已经在实务中逐步向前发展，其中的一些成果应当以立法形式固定下来。这已成为专家的共识。

　　但显然，无论是专家学者还是实务界人士，对早在2008年就列入全国人大立法规划的行政诉讼法修改能在本届通过并不乐观，接受《法治周末》记者采访的参与修法学者均表示，对本届人大通过修正案不抱希望。

　　有律师则认为，目前行政审判的司法解释已经比较全面，因此“也许修法并不那么迫切”。

　　来源：法治周末

来源: （责任编辑:吴怡）