赣州城乡规划建设局刘宏长：强制拆迁必须保留

             2010年09月07日 09:03:42 　来源： 中国经济周刊    

  现行的《城市房屋拆迁管理条例》(下称《拆迁条例》)近年来倍受攻击，新的《拆迁条例》又很难出台，问题在哪里？笔者认为，是少数人在这个问题上走了极端，也把解决问题的方法带进了“死胡同”。

    不能把“恶”归咎于“法”

    把现行《拆迁条例》称之为“恶法”、“地方政府过渡逐利的保护伞”，甚至渲染为“天怨人怒”，就是少数学者和“愤青”在城市房屋拆迁问题走极端的表现。

    “保障建设项目顺利进行”与“维护拆迁当事人的合法权益”，是城市房屋拆迁中的两大突出问题。在上世纪，无论是1991年国务院出台的《拆迁条例》，还是拆迁工作的实际，确实存在重保障建设项目顺利进行，轻保护被拆迁人合法权益的问题。但2001年出台的《拆迁条例》，在“总则”的第一条，就把“维护拆迁当事人的合法权益”摆在“保障建设项目顺利进行”之前来强调，立法的指导思想很明确。同时，在很多具体条款中也体现了这一立法精神。

    比如，拆迁补偿的方式，1991年版《拆迁条例》规定了三种：产权调换、作价补偿或产权调换和作价补偿相结合的形式，其中，按作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算。这样计算出来的补偿款肯定买不到一套同地段同面积的新房。此外，这三种补偿方式由谁来选择，没有明确。在这种情况下，拆迁人显然占了主导地位。

    在2001年版《拆迁条例》中，作价补偿被改为货币补偿，货币补偿的金额是根据拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。一般来说，拆迁补偿总额市场评估价会高于结合成新结算的重置价。同时规定，是实行货币补偿还是房屋产权调换，由被拆迁人选择，把主动权明确交给了被拆迁人。

    许多地方政府在制定本地的《拆迁管理实施办法》时，按照《拆迁条例》的指导思想，还对被拆迁人增加了许多优惠政策。比如，《江西省城市房屋拆迁管理实施办法》规定：“被拆迁人属于连续2年享受最低生活保障待遇的城市居民，其被拆迁住宅用房每户建筑少于36平方米，被拆迁人要求货币补偿的，拆迁人对被拆迁人的货币补偿额应当足以保证被拆迁人在低一级别的地段购买建筑面积不少于36平方米的成套房”。按照《拆迁条例》规定，实行产权调换的房屋，要进行评估，估算差价，也就是说，拆掉你的老房子，换给你一套新房子，被拆迁户还必须根据新老房子的价值差异补交差价。在实际执行中，很多地方政府规定，拆一返一，不补结构差价，安置房超过拆迁面积的10平方米以内还实行优惠价。此外，各地政府还创造了一系列制度，如拆迁公示制度、听证制度、由被拆迁人组成的拆迁理事会制度等等，实行人性化的拆迁。

    在城市基础设施建设、危旧房或棚户区改造过程中，政府追求的主要目标是城市基础设施完善，城市面貌、人居环境以及居民住房条件的改善，消除水火灾害及房屋倒塌的隐患。为此，要付出很大的代价。

    目前，城市中的危旧房或棚户区大多是密集连片、破烂不堪，砖木结构，一旦失火，即“火烧连营”。实施改造，必须在保持旧城风貌，对历史文化建筑修旧如故的前提下，增加交通、消防设施和绿地面积，还必须按照现行规范，保持房屋间的日照间距。这样，限高限密，必然导致拆得多、建得少，改造项目收支难以平衡。为此，各地政府普遍实行了各种优惠政策，如行政性收费全免、经营性收费减半，还要协调电力、通讯、供水等企业让利配合。如果还是平衡不了的，地方财政还要补贴，并不是有些学者指责的“地方政府过渡逐利”。

    当然，也不可否认，有少数地方政府的领导及部门的工作人员，对2001年版的《拆迁条例》认识不深、执行不力，在拆迁过程中，没有重视保护被拆迁人的利益。比如，在补偿安置工作中，采用“一刀切”的补偿办法；有的把返迁安置房选择在偏僻地带；甚至，有的拆迁人采取断水、断电等办法威逼被拆迁户就范等等。但这并不是《拆迁条例》保护下的产物，而是违反《拆迁条例》立法精神的行为。虽然媒体曝光了一批这样的反面典型，但现实生活中这种反面典型毕竟占极少数。

   政府不能只当“裁判员”

    现行《拆迁条例》的指导思想是，在城市房屋拆迁问题上，政府只当“裁判员”，不当“运动员”，因此设置了“拆迁人”这个角色。除了城市房屋拆迁管理部门外，其他部门、单位、社会组织只要具备相关条件，经向房屋拆迁管理部门申请，得到批准后即可成为拆迁人。征收、补偿、安置工作全部由拆迁人负责。如果拆迁人与被拆迁人在拆迁补偿安置问题上达不成协议或发生纠纷时，由拆迁管理部门或同级人民政府裁决。当事人不服从裁决，可以在规定的时间内向法院起诉。被拆迁人或房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬走的，由政府责成有关部门强行拆迁，或由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。

    上述规定，无论在法理上，还是在逻辑上都存在问题。

    第一，《拆迁条例》是行政法规，不能与宪法和法律相冲突。征收是国家以行政权取得集体、单位和个人的财产所有权的行为。征收的主体是国家，是国家的行政行为，由行政部门即人民政府行使，以行政命令的方式进行。《拆迁条例》把应该由政府行使的行政权交给其他社会经济组织，显然是不妥的。

    第二，按照《拆迁条例》，取得拆迁许可证成为拆迁人的前提之一，就是取得国有土地使用权。而合法房屋建筑所有人即被拆迁人早就拥有该块土地的使用权。在还未通过征收、补偿程序收回被拆迁人的土地使用权之前，政府又给拆迁人颁发该块土地的使用权证，显然是“一女两嫁”，侵犯了被拆迁人的利益。

    第三，征收行为既然是国家的行政行为，作为一个完整的行为，还包括房屋拆迁补偿安置工作，这都是政府不可推卸的责任。政府必须亲历亲为。那种政府在城市房屋拆迁问题只当“裁判员”不当“运动员”的指导思想，显然有悖于《物权法》。

    那么，应该由谁来担当城市房屋拆迁纠纷的裁判员呢？笔者认为，应该依法由作出征收决定，实施征收行为的政府部门的同级人民政府或上级政府的主管部门，或有管辖权的人民法院。认为自身合法财产权受到非法侵犯的被拆迁人，可以提起行政复议或行政诉讼。

 “强制拆迁”必须保留

    我国绝大多数城市在解放前基本谈不上科学的规划。解放后几十年间，城市规划也没有得到应有的重视。真正重视城市规划，把城市规划摆到应有的位置是近10年的事。要疏通城市交通，搞好城市基础设施建设，改善市容市貌，消防安全隐患，改善广大居民的居住环境，就必然会有房屋拆迁。

    城市房屋拆迁可分“协议拆迁”和“强制拆迁”。笔者认为，要不要保留“强制拆迁”的前提之一，就是是否百分之百的被拆迁户守法讲理。

    在现实生活中，绝大多数被拆迁人守法讲理，但总有少数人不守法、不讲理，在拆迁补偿安置问题上漫天要价、胡搅蛮缠。如果说没有“强制拆迁”这一手段作后盾，必然导致两种结果：一是城市建设严重受阻，原先签订的一系列施工合同违约，广大人民群众的利益受损，城市安全隐患等问题日益严重。二是对漫天要价、无理纠缠的“钉子户”作无原则让步，这样不仅大大增加了建设成本，而且会引发严重的社会问题。特别是由房地产开发企业充当拆迁人的，更是走向了两个极端：要么采取了非法手段，对被拆迁户进行威逼挟迫；要么满足“钉子户”的非份要求。前一个极端侵犯被拆户的合理权益，后一个极端的结果是，绝大多数守法讲理的被拆迁户受到不平等待遇，搞得民怨沸腾，甚至酿成群体事件。

    从法理上看，征收本身就具有强制性。为了公共利益的需要，政府部门依法以行政命令的方式实施征收行为，被征收对象的所有权人必须服从，如果不服从，就必须有强制措施作保证。“强制拆迁”也是拆迁管理行政法规的题中应有之义。

    “保障建设项目的顺利进行”与“维护被拆迁人的合法权益”同等重要。偏重一方而轻视另一方是片面行为；只强调一方而否认另一方是极端行为。我们要重视保护的是被拆迁人的合法权益，而不是个别被拆迁人的非法利益。要做到这一点，就必须保留“强制拆迁”这一手段。如果不是百分之百的人都守法讲理，“强制拆迁”就必须保留。否则，无论法规写得多么精彩，在实践中都是行不通的。