限制官员权力已成中国急务

限制官员权力已成中国急务

(2010-11-12)

《联合早报》早报导读

　　邓聿文

　　从“没有强拆就没有新中国”到“没有拆迁知识分子吃什么”，最近发生在江西官员身上的这些“ 雷人之语”引起了中国社会对强制拆迁的强烈关注。前者出自宜黄事件后当地一位官员的博客文章，该事件导致一死两伤的后果，也使得当地两位最高领导因而去职；后者语出万载县委书记之口，该县委书记对知名学者于建嵘在本县讲学期间鼓动干部反对拆迁表示不满，两人在宴席上发生争议，导致于罢席而去。

　　尽管一个是公开的发言，一个是私下的争议；一个是无特定的对象，一个是有特定的指称——知识分子，但它们的本质是一样的，即都反映出权力拥有者的那份傲慢和霸道。相对而言，万载县委书记的话更显恶劣，在他看来，知识分子是被权力施舍的人，难怪于建嵘会拂袖而去。

　　但并不仅仅江西官员才有这样的想法。在目下的中国，许多地方都有相当多官员真把自己当成百姓的救世主，以为治下的子民都得依赖他们，靠他们“赏赐”一口饭吃。

暴力拆迁凸显了限制官员权力的必要性

　　中国官员的膨胀心态，源于他们掌握的权力。权力具有内在的腐蚀人的“魔力”，当一个官员权力过大而又没有受到社会实质的制约时，一个谦虚的人可能也会变得傲慢，心中毫无敬畏。这在中国的拆迁中被表现得淋漓尽致。地方势力之强大，超出一般人的想象。连官方的新华社都公开说，最近一段时间，在一些地方，频繁发生暴力拆迁事件，甚至出现流血事件。

　　为什么暴力拆迁事件现在愈演愈烈？从政府角度看，有两个因素，一是政府主要是地方领导的政绩需要，二是房地产业作为支柱产业成为政府的主要财源。前不久中国社科院发布的“2010国家竞争力报告”蓝皮书有这样一段话：中国近20年的经济增长并非靠产业结构升级换代来获得，而是靠消耗资源和扩大投资，尤其是房地产业膨胀发展。换言之，房地产业支撑了中国近20年的经济增长，那位宜黄官员的“拆迁拆出个新中国”实际上是为中国经济增长的主要动力来源之一做了颇贴切的诠释。

　　只要把高经济增长视为“新中国”的一种象征，一个地方官员的最大政绩，就是保持地方经济的快速增长。什么最能保持地方经济的增长，当然是造城运动，于是拆迁就成了体现政绩的唯一至少是不可少的途径，也可能是保乌纱的最好手段。万载县委书记可谓深得其中“三味”，他的另一“名言”是：“要发展，就得拆”。

　　自从四川唐福珍Zfen事件发生后，中国社会特别是知识界就一直在讨论如何制止暴力拆迁，呼吁废除现有的拆迁管理条例。现在看来，多数人把希望寄托在新的拆迁条例的出台上。旧的拆迁条例已被证明对维护民众的利益毫无帮助。不过，除非新拆迁条例有一个脱胎换骨的变化，否则，对此不要寄予过大期望。原因很简单，条例如不能有效约束权力，那么，就不应指望它能保护民众权益。虽然新的拆迁条例几经周折，到现在还未见其端倪，但对一部法律阶位不高的规范征地拆迁行为的法规在约束权力方面的作用，实在不应抱过大期待。因为，即使条例如此前讨论的那样对公共利益作了严格界定，政府也可通过解释权变相否定，甚至根本用不着解释，就直接拆迁，民众也无可奈何。

限制领导人权力有助于政治改革

　　这里的关键，还是那个老问题——政府尤其是领导人的权力过大。邓小平当年在设想改革党和国家的领导制度时，曾把领导人尤其是一把手的权力过大，看作是党和国家领导制度的“总病根”，把解决一把手过大的权力，作为党和国家领导制度改革的中心任务来抓。尽管此后中G在权力监督方面启动了一些改革，如建立集体领导制度和退休制度，实行公务员体制，加强了人大对政府的监督，完善了多党合作制度，加强了基层民主建设等等，但对这个“总病根”并未有多少触动，甚至在一定程度上还有强化。尤其是随着经济的发展，社会可交换的资源和利益越来越多，官员特别是领导人手中的权力也就越来越重要。

　　领导人的权力过大，必然使得完善的民主监督制度难以形成。因为民主监督是以权力的合理划分为前提，以不同权力的互相制约为基础，而领导人的个人集权，会使得监督失去分权制衡的基础，造成权力的授受关系不顺、模糊甚至颠倒。

　　从这一角度看，政府的政绩需要不过是表，领导人的不受约束的权力才是里；或者说，党对领导人的政绩要求会加重领导人的集权欲望。因此，要解决暴力拆迁之类的问题，必须要解决政府权力过大特别是党政领导人的权力过大问题。在这方面，正反经验和教训已证明，对政府体制的小修小补无法真正约束官员，惟有改革现行政治体制特别是党政领导体制，才能建立起对权力的有效约束。

　　民众对政府权力的制约，既直接表现在对政策的制定、执行等政府行为方面，也间接表现在政府由哪些人构成，通过选举来决定谁为社会的管理者方面。后者又进一步体现为主要政治权力结构的制衡问题、党政关系问题等。从中国目前的政治体制、政治结构和社会的要求与期待来看，核心问题是改革选举制，建立竞争性选举机制。目前的选举多是长官意志为主导的形式性选举，而不是充分体现选民意志的实质性选举。应首先从党内高层做起，同时不断推进基层民主，抓两头，带中间，自上而下与自下而上结合。同时建立和完善与之配套的弹劾罢免制度，以及明确的任期制和严格的离退休制度。如此，方能从制度上消除家长制、变相家长制作风的影响，以及以变相的委任制代替选举制的现象。

　　总之，限制官员过大的权力已成中国改革的当务之急，必须建立起人民群众对政府权力特别是领导人过大权力的民主制约机制，在这方面需要抓住时机，迈出实质性步伐，而不能搞形式主义，走过场。否则，包括强制拆迁在内的目前影响中国社会的一系列突出问题，将无法得到有效解决。

作者为中国资深媒体人