解决经租房问题的四大难题

               2005年02月02日 09:15 中国经济时报

　　本报记者傅旭明

　　房管局不肯公开档案的渊源

　　春节临近，已经移居澳大利亚十几年的焦亚俊一回国就和往年一样先去建设部的信访办，然后去青岛市政府的信访办，目的就是希望青岛市房管局能发还他祖母留下来的文革时期被强占的经租房。

　　早在1988年，青岛市的房管部门曾给焦亚俊家下发了一份该房屋的房产登记通知，然而至今仍没有得到落实，焦亚俊就给中央侨办、建设部信访办以及青岛市政府写信反映情况，青岛市政府有关领导对此批示要求青岛市房管局按照国家的有关政策予以落实，但青岛市房管局三次答复都是不能发还，理由是该房屋在文革强占前，焦亚俊的祖母曾经出租过，按照有关文件规定，出租的房屋超过100平米就应该被纳入国家经租范围而不能返还。而焦亚俊则找出许多邻居做旁证，证明其祖母根本就没有出租过，该房应属“文革产”，按照有关政策应该发还。双方争执的焦点就在于该房是否曾经被出租过，其实答案很好找，只要调出当年有关档案就清楚了。青岛市政府政务督察组也曾督促房管部门召开多方听证会，焦亚俊也希望能在听证会上见到这份档案，并表示如果这份档案中真的显示他的祖母曾经出租过，他一定会尊重祖国现行的经租房政策立即放弃对该房所有权的争取。但房管部门只向政府督察室作了“没有遗留问题”的答复而不开听证会。

　　青岛市房管局落实政策办公室负责人、房政处孙处长告诉记者，房管局的档案里的确有焦祖母出租过这间经租房的资料和证据，也曾给焦亚俊出示过。焦亚俊则说房管局出示的只是一份复印件，而且这份复印件也不让他复印带走，他不能相信其真实性。孙处长对记者解释说，这些原始档案已经因年代久远而变得非常脆弱易损，经不起折腾，所以房管局内部有规定，历史房产档案不能对外公开。

　　在落实经租房问题维权的过程中，遇到同样问题的经租房主不止焦亚俊一个，在记者长达一年多的调查中，有90％以上的经租房主反映过当地房管局不肯公开档案的问题，同时浙江、湖北、江苏、山西等地区一些房管部门也向记者证实了都有不对外公开档案的“内部规定”。由于经租房问题已经经历了半个多世纪，中间有“文革”的混乱，后来又有1980年代中期到1990年代末大规模的城市拆迁，使得本来就复杂的经租房真相难于还原，公开这些房屋的档案是解决经租房问题惟一、也是最有效的方式之一。

　　然而前不久，因要求查阅祖上遗留房产的档案被拒，上海经租房主杨先生将区房地局诉至法院。而静安区法院做出一审判决，驳回杨先生的诉请。杨先生要求查看档案的房屋原址位于石门一路。据杨先生介绍，这幢洋房是他祖父于1932年建造的，前几年在市政动迁中被拆除。去年5月，杨先生委托律师向区房地局提出申请，要求查阅该房产档案，结果被拒。杨先生认为，区房地局拒不提供查档，妨碍了他的知情权，遂于去年9月向法院提起诉讼。

　　法庭上，双方针锋相对。杨先生手持《档案法》、《城市房地产权属档案管理办法》和《上海市政府信息公开规定》等认为：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。国家档案可以查阅，房地产档案应该也可以查阅。”他还提供了该房产的定租收据作为其拥有该房产的证据。区房地局辩称：因无法核实杨先生与该房屋之间的关系，同时这些档案资料又涉及历史遗留问题，遂口头答复杨先生不予查询。他们认为，房地产权属资料是一种特殊的档案材料，依据建设部的规章，有些房地产资料可公开，有的则不能公开。区房地局也提供了市房产管理局的有关文件作为依据。法院认为，区房地局是该房地产权属档案的管理机关，向社会提供房地产权属档案属法定职责，但是否准予利用，则由房地局决定。杨先生如需查阅该房地产档案，应征得房地局的同意。档案法没有明确的条款规定，可以无条件地向任何公民提供房地产权属档案。房地局拒绝杨先生的查阅要求，并未违背上述法律法规，也符合“政府信息公开规定”中免予公开的范围。

　　各地房管部门不愿意公开档案并不奇怪，因为其上级建设部和一些省、直辖市、自治区的建设厅在信息公开方面也有类似的做法。维权的经租房主们都知道有个“建住房（2004）160号”文件，但记者登录建设部网站查询却无法搜索到该文件，而在少数省市建设厅网站则可以搜到，这到底是公开文件还是内部通知呢？记者希望就经租房问题对建设部进行采访时，得到的却是“已经有明确的政策，不安排采访”的答复。

　　中国政法大学法学院院长马怀德指出，一个法治政府的标志应该是一个透明和廉洁的政府。长期以来，我们政府过于神秘，很多政府文件都加盖了保密印章，很多政府的政策不为公众所知，很多政府的决定都是在暗箱操作中出台的。要揭开神秘政府的面纱，首先所有的政策都应当暴露在公众面前。允许公众随时监督行政机关。这些年来，有些地方已经颁布了政府信息公开条例而且有了新闻发言人制度。但是缺乏法律强制力的规范，比如新闻发言人制度的具体操作权还在政府，新闻发言人“说什么”是由政府来定的，这就容易形成信息垄断。他介绍，《政府信息公开法》已经列入本届人大立法规划，他希望该法能明确新闻发言人信息发布内容、程序、接受监督方式等有关内容。

　　各地政策不统一

　　1983年，广州市人民政府批转市房管局《关于处理私房改造遗留问题的意见》的通知中说，“处理私房改造遗留问题，是一件情况复杂、牵涉面广的工作。各单位必须加强领导，掌握政策原则，经常督促检查。对于只需发还房屋产权而不需要发还使用权的房子，可尽快将产权发还给业主。对需要发还使用权的，应按照现在‘谁使用，由谁腾退，以系统单位归口包干’的办法，由使用住户单位负责腾退。凡有条件腾退或已解决了‘四种人’住房的单位，在退还房屋产权的同时，也应退还房屋使用权。凡暂时退还房屋使用权有困难的单位，应作出具体计划，分期逐步退还。对少数无单位住户的腾退问题，由各区、县房管局认真加以调查，准确掌握情况，逐户登记列册报市房管局，以便研究处理。对华侨、港澳同胞的房屋退还问题，应予优先解决。”

　　广东、福建、浙江等沿海地区发还侨房的消息，引起了经租房主的不满和法学界的质疑，记者在调查中也发现，各地政府在执行经租房政策时和建设部的政策并不完全一致。对此，一位不愿意透露姓名的建设部官员表示，这主要是各地经济水平不一致造成的，广东沿海地区经济发达而且落实侨胞的经租房有利于当地的招商引资。

　　房管局自身利益难剥离

　　在经租房政策落实的过程中，房管局既是中央和地方政策的执行者，又是经租房利益中的一方，因为目前大部分经租房仍由房管局管理。据了解，这些房屋的租金以及拆迁所得一部分上交地方财政，仍有相当一部分留做管理成本。

　　长期从事维权工作的武汉市经租房代表胡晓久来信说，“其实房管局内部一部分私人利益使得他们不愿发还经租房，而落实私房中的住户问题是房管部门抵制和拖延发还私房的主要借口。其理由是发还私房就会有上万住户腾退，错误认为这些住户都是发了正式的住房使用权证，是其福利住房，有理由要求政府安置。”

　　有关部门的借口还有：妥善解决住户问题则需要政府拿出上10亿的巨额财政资金，武汉没有财力解决，故此，房管部门就用不予退还私房产权和低价收购的方式强制处理了上万落私案件。如果现在发还私房，就会引发成千上万的房主要求重新处理而“翻烧饼”，武汉这20多年的落私工作就白干了。而且，住户腾退会造成社会强烈的动荡，谁能承担社会不稳定的后果责任等等。

　　胡晓久说，这些都是房管部门不愿放弃既得利益的借口。其称为“大多数的人民群众”的住户实质就是非法挤占户，他们与房管部门有着千丝万缕的联系，其中大量是其本部门的干部和职工，过去他们利用政治运动强行挤占了大量私房，而普通百姓住房再困难也根本无法挤占私房。在近半个世纪的漫长岁月里，这些非法挤占户和房地产管理部门的干部职工基本上是依赖私房权益生存。而且，目前没有发还的私房大多处在中心城区的黄金地段，这些黄金价值的营业铺面和住房正是这些人的黄金饭碗。

　　经租房政策的法理矛盾

　　在采访中，许多地方的房管部门负责人，曾向记者强调房管局和经租房主之间是民事关系。既然是民事关系为何不能用民事诉讼的方式来解决呢？调查中，记者了解到，大多数经租房主都曾经希望通过诉讼的方式来维权，但各地各级法院均不受理，原因是最高人民法院曾对此做过“历史产权案件不予受理”的定论。

　　记者在采访中还发现，原来的城乡建设保护部和后来建设部在落实经租房政策的多个文件里提到落实政策应“尊重历史”。在2004年建设部所发的《建住房（2004）160号》文件里也提到“尊重历史”，然而其中“历史”的含义引起了房管部门和经租房主的争议，房管部门强调“历史”所指是社会主义改造后经租房归国有的事实，而经租房主则认为应尊重历史的原貌，按照最初国家经租时的协议归还产权。

　　1964年1月13日，国务院批转国家房产管理局《关于私有房屋社会主义改造问题的报告》认为：“有些房主认为房屋由国家经租还没有过渡到全民所有制，仍然属个人所有，往往以人口增加、自住房不够为由，要求退还已由国家经租的房屋。”“这些情况反映了私房改造工作中存在着尖锐的两条道路的斗争。”故应将“对城市房屋占有者（实为所有者，这里则将之改为‘占有者’——记者注）用类似赎买的办法，……来逐步地改变他们的所有制。”。这是第一份涉及经租房所有权问题的文件，亦属目前有关部门拒不返还房屋的依据。

　　1964年9月18日，最高人民法院《关于国家经租房屋的业主实际上已丧失所有权》的批复说：“国家经租房屋的业主实际上已丧失了所有权。”

　　1966年9月24日，“中发（1966）507号”文件言及“最近在无产阶级文化大革命中，各地红卫兵和革命群众……，提出了许多倡议，这些倡议许多是可行的，应该采纳、办理，”故此作出：“公私合营企业应改为国有企业，资本的定息一律取消。”该文件本不涉及经租房问题，但此后国家即停止向经租房所有者支付租金收入并拒绝返还房产。其所依据的却正是这个文件。

　　长期关注经租房问题的高智晟律师指出，“1958年6月4日之《对私有出租房屋进行社会主义改造几个具体问题政策的规定》规定了两个纳入改造的起点即：15自然间或总面积达250平米者一律纳入这次社会主义改造之列，各地相关规定大同小异。从后来各地的执行情况看，这次名曰社会主义改造，实质上是国家依靠强制力，在全国各大城市与符合其规定改造条件的私房主之间建立的，一种以私房出租及利益分配为权利义务内容的契约关系，按现在的民事法律精神界定，实际上是国家通过强制力来逼使私有房产主与国家之间订立的委托经营租赁私有房屋的关系。但有一个确定的事实是：当时并未涉及到经租房所有权的变化问题。从形式上看，这无疑是一种合同关系。这种合同关系执行不久，即由于合同的另一方即国家主体的单方行为使合同发生了改变。

　　“从契约建立的角度看，经租房关系法律地位的实质是国家基于当时的价值而建立一种合同关系，无论当时国家或双方是否以建立合同关系为目的，均不影响这种存在本身确定的合同关系性质。合同是双方当事人在平等、自愿基础上合意的成果。但在经租合同关系中，这一合同关系的确立与否、合同权利义务内容的确立、合同履行的形式等一系列本应由双方议定的事宜，却必须由国家绝对主导。因此，双方之间确立并履行的是一种无效的合同关系，这种关系的建立违反了平等、自愿、协商一致的原则，也因为其违反了当时的宪法精神而应当无效。”