13个省级人大立法加强检察机关法律监督

                                       邱景辉

                                 来源：正义网  2010年08月02日10:29

省级人大常委会通过加强法律监督工作决议、决定情况  7月30日，浙江省第十一届人大常委会第十九次会议表决通过决定。蔡荣章摄 2008年9月，北京市十三届人大常委会第六次会议分组审议决议草案。胡晓君摄

　　在7月20日召开的全国检察长座谈会上，最高人民检察院检察长曹建明指出，要进一步加强对诉讼活动的法律监督，着力促进公正廉洁执法。认真贯彻落实高检院《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》，继续在加大监督力度、改进监督方式方法、提高监督水平、增强监督实效上下功夫，切实维护司法廉洁和公正。进一步强化刑事诉讼监督，重点加强对有罪不究、以罚代刑、超期羁押、量刑畸轻畸重等问题的监督。大力加强和改进民行检察工作，稳妥推进民行检察体制和工作机制改革。自觉接受人大监督，认真学习贯彻省级人大常委会关于加强检察机关法律监督工作的决议、决定。正确处理同其他司法机关之间协调配合与监督制约的关系，共同维护司法公正和法制权威。

　　7月30日，浙江省第十一届人大常委会第十九次会议通过了《关于加强检察机关法律监督工作的决定》。至此，省级人大常委会作出的此类决议、决定，增加到13个。

　　一轮立法热潮

　　2001年7月27日，河南省第九届人大常委会第二十三次会议通过了《关于进一步加强检察机关法律监督的决定》。这是新世纪以来，省级人大常委会首次专门对加强检察机关法律监督工作出台决定，颇具战略眼光。

　　2008年9月起，出现了一轮由北京引领的省级人大常委会出台相关决议、决定的热潮。它们是党和国家对检察机关法律监督工作高度重视、检察工作迎来难得发展机遇的时代产物。

　　党的十七大对发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家作出了战略部署。全国政法机关随后开展了“党的十七大精神和胡JT总书记在全国政法工作会议代表和全国大F官、大检察官座谈会上的重要讲话大学习、大讨论活动”。特别是胡JT总书记等中央领导同志对新时期检察工作作出一系列重要指示，突出强调要加强对诉讼活动的法律监督，切实解决执法不严、司法不公问题。各省、自治区、直辖市党委书记、人大常委会主任纷纷对当地检察机关抓好贯彻落实提出要求。

　　2008年底，新一轮中央司法体制和工作机制改革正式启动，提出以加强权力监督制约为重点，进一步解决体制性、机制性、保障性障碍，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度。改革意见中的许多项目，都与检察机关法律监督工作密切相关，为深化检察改革指明了方向，明确了任务。

　　随着网络舆论监督的迅猛发展，人民群众对司法公正的要求和期待更加强烈。近年来的全国和地方“两会”上，要求检察机关加大对诉讼活动法律监督力度的呼声越来越高。与此同时，各级人大常委会根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)的规定，听取和审议检察机关专项工作报告也实现了常态化。

　　凭借这些有利形势，各省级检察院主动争取人大支持，不到两年时间推动出台了12个决议、决定。今后一个时期，在高检院的指导下，在已经出台决议、决定省份的带动下，这一轮地方立法热潮还将持续。

　　两种体例

　　这些决议、决定，都是各省级人大常委会认真审议讨论，并经各省人大常委会全体组成人员过半数表决同意后通过的、具有法律效力的决策性文件，是省级权力机关专门针对辖区内检察机关法律监督工作行使监督权和立法权的体现。

　　单从名称上看，虽有“决议”和“决定”之别，但从内容上看，它们都具有宏观的指导性、原则性，也具有很强的针对性、指令性。

　　根据《监督法》第十四条的规定，“常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议”。采用“决议”的，均是人大常委会针对专项工作报告作出的，而没有作专项工作报告，或者所作专项工作报告的选题及其内容与人大常委会需要作出的决策不相对应的，则采取“决定”的方式。

　　三种出台模式

　　分析各地出台的决议、决定情况，不难发现，三种出台模式并存:

　　一是同一次人大常委会听取并审议检察机关专项工作报告后作出决议。如北京市第十三届人大常委会第六次会议听取并审议该市检察院检察长慕平所作的《北京市检察机关开展诉讼监督工作情况的报告》后，作出了《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》。类似的还有辽宁、上海、江西、山东、四川。

　　二是两届人大常委会连续三年听取、审议检察机关的系列专项工作报告后作出决定。2007年10月，黑龙江省第十届人大常委会第二十九次会议听取并审议了省检察院《关于加强法律监督工作情况的报告》;2008年10月，该省第十一届人大常委会第六次会议审议了省检察院《关于落实省人大常委会组成人员意见建议情况的(书面)报告》;2009年10月，该省第十一届人大常委会第十三次会议听取并审议了《关于全省检察机关民事行政检察工作的报告》，在这次会议上通过了《关于加强检察机关法律监督工作的决定》。

　　三是人大常委会根据监督工作需要专门作出决定。河南、湖北、宁夏、山西、福建、浙江均采取这种模式。这些地方的省级检察院也曾经作过相关的专项工作报告，决定的出台，说明这些省级人大常委会认为时机已成熟、确有必要。


　　7月27日，黑龙江省绥化市北林区检察院开展加强民行检察监督宣传活动。刘星任铮摄

　　7月底，沈阳市沈河区检察院侦查监督科检察官到该区公安分局了解立案信息。朱积中摄

　　四类约束对象

　　各地决议、决定有一个共同特点，都对四类对象进行约束。

　　首先，针对检察机关这一法律监督权的行使主体，决议、决定均要求，检察机关既要坚持宪法定位、增强监督意识，突出监督重点，加大监督力度，用足用好现有法律监督手段，并深化检察改革，完善监督机制，进一步强化法律监督;又要切实加强对自身执法的内外监督制约，不断强化自身监督，强化队伍建设。

　　其次，针对检察机关开展诉讼活动法律监督的直接监督对象，即侦查机关、审判机关、刑罚执行和监管机关、司法行政机关，决议、决定要求被监督者依法自觉接受并积极配合检察机关开展法律监督工作。如对检察机关作出的法律监督文书要认真研究、依法纠正、及时反馈。北京的决议还提出，各单位监察部门应当与检察院加强信息沟通的工作配合，积极查办

　　和预防违纪违法行为。上海的决议要求被监督者支持、配合检察机关对法律监督工作的探索实践。江西的决议规定，拒绝接受检察机关依法实施的法律监督，造成严重后果的，应当依法依纪追究直接责任人和直接负责的主管人员的相应责任。

　　再者，针对各级政府及其有关部门，决议、决定要求行政机关及其有关部门积极支持检察机关依法履行法律监督职责，为检察机关法律监督工作创造良好的法治环境。普遍提出，要加强检察经费保障，加强联系协作等。许多地方还强调要配合检察机关加强职能宣传，引导群众通过法律监督渠道表达合理诉求。

　　最后，针对人大自身，决议、决定强调各级人大及其常委会要加强对检察机关法律监督工作的支持和监督。

　　此外，一些地方还对公民、法人和其他组织协助配合法律监督工作提出了原则性要求。

　　五个特色亮点

　　这13部地方立法虽系结合当地的实际情况而出台的，各有特色，但总体来看，均回应了社会关切的热点问题，呈现出五个亮点:

　　——主动回应人民群众的司法需求，监督重点突出。如针对有案不立、立而不侦、侦而不结的问题;利用刑事手段插手经济纠纷等违法立案问题;刑讯逼供、暴力取证、违法采取强制性侦查措施、违法变更逮捕措施等问题;有罪判无罪、无罪判有罪、量刑畸轻畸重特别是职务犯罪、经济犯罪案件量刑失衡的问题;违法减刑、假释、暂予监外执行、超期羁押、体罚虐待被监管人员以及脱管漏管、“牢头狱霸”、在押人员非正常死亡等问题;民事、行政裁判不公、执行腐败问题;重大责任事故、黑恶势力背后的保护伞等人民群众反映强烈的突出问题，强调要加大力度，重点进行监督。

　　——紧紧围绕中央司法体制和工作机制改革的部署，鼓励探索创新。决议、决定将近年来检察机关推行的一些改革措施和机制创新以地方立法的形式固定下来，一方面为检察机关继续深化改革、开展试点提供了依据和指导，另一方面，也为在国家立法上完善相关制度进行了有益的探索和积累。

　　如山东、湖北等地提出完善违法调查、建议更换办案人等监督手段;辽宁等地要求侦查机关与检察机关建立和完善信息通报和刑事发案、破案、立案、撤案工作情况的沟通机制;山西的决定规定法院采取听证或者庭审方式审理减刑、假释案件的，应当通知检察院派员参加;宁夏的决定明确了对民事执行活动要着力监督纠正的七种违法情形;四川等地提出要积极推进量刑规范化试点工作，规范自由裁量权等。这些都是中央确定的司法改革任务。

　　——授权与限权并重，彰显立法理性。除了依据宪法和法理，对现行法律规定不明确或未作具体规定的一些监督事项，通过明确范围、程序和效力进行一定程度的授权外，各地在决议、决定中普遍加强了对检察权的监督制约，如强调要自觉接受人大监督和其他司法机关的制约等。

　　河南的决定规定，审判机关及其他有关国家机关对检察机关的法律监督，可以提出改进意见和建议;各级人大及其常委会对检察机关法律监督工作中存在的严重违法问题，要督促其依法纠正。福建的决定提出，要严肃查处检察人员的失职渎职行为。黑龙江等地要求继续深化检务公开和健全人民监督员制度，强化检务督察等。

　　——人大强力推动，各方面积极配合。北京市人大常委会在决议出台后开展了一系列调研督导工作，各区县人大常委会专题听取检察机关贯彻落实情况汇报。2009年9月，北京

　　市十三届人大常委会第十三次会议又听取和审议了《北京市人民检察院贯彻落实人大决议、加强诉讼监督工作情况报告》。山西省人大常委会在省检察院组织召开了全省学习贯彻《决定》电视电话会议，省、市、县三级司法机关和有关行政执法部门共21个单位的主要负责人参加了会议。辽宁省检察机关开展了“诉讼监督年”专项活动。各地在人大的推动下，加大学习、宣传和督促力度，进一步统一思想、落实责任、加强协作，有力促进了决议、决定的贯彻执行。

　　——成效显著，法律监督由软变硬。各地决议、决定的出台和实施，实现了权力机关依法监督和支持检察机关依法履职的有机统一，检察机关的执法环境得到明显改善，促进了法律监督力度、质量、效率、效果的有机统一，推动了监督机制的健全和完善，规范了检察权的运行，法律监督由“软”变“硬”。2009年12月29日，高检院制定下发了《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》，充分吸收了各地决议、决定的经验和成果。随着各地决议、决定的深入贯彻落实，各方面的成效还将进一步显现和提升。(图表制作:刘晴)
华东政法大学政党所所长、教授蒋德海

　　我国需要一部法律监督法

　　法律监督是我国检察机关的重要特征。法律监督需要依法实施。但我国现行宪法和法律对法律监督仅有极为概括的规定，不仅不能适应法律监督的需要，也引发了理论和实践中的诸多矛盾和困难。法律监督需要一部法律监督法，这是完善中国特色检察制度的需要，也符合进一步推进司法体制和工作机制改革的基本要求。

　　法律监督法具有实施法律监督和限制法律监督权的双重作用。我国宪法规定，人民检察院是法律监督机关。但检察机关要进行法律监督，仅靠宪法第一百二十九条是不够的。宪法赋予了检察机关法律监督的权力，如果不对这种权力作出明确的规定和限制，法律监督权就有可能行使不充分或者被滥用。因此，作为检察机关实施法律监督依据的法律监督法，不仅应当也能够赋予检察机关各种法律监督权能，而且还具有限制法律监督权、防止法律监督权滥用的功能。

　　法律监督法是完善法律监督的基本需要。理论和实践证明，没有完备的法律监督法，法律监督既不可能、也不现实。新中国建立后，法律监督的含义最初是一般监督。1979年人民检察院组织法出台后，监督公民的内容被取消。现在，如果把法律监督仅限定为诉讼监督，法律监督机关将无法担负宪法规定的法律监督职责。

　　法律监督法有助于化解现行检察制度的诸多困难。检察机关与审判机关到底是监督关系还是制约关系?其实，这个问题宪法第一百三十五条已经明确规定，刑事诉讼中，公、检、法是互相制约的关系。这是一条体现司法规律的规定，也是检察机关在诉讼中科学运用检察权的基本原则。互相制约的原则要求检察机关充分发挥检察制约的功能，通过使检察制约的科学化、机制化和程序化，有效制约公安和法院的刑事司法活动，从而实现维护宪法和法律权威的目的。我想，这样理解宪法第一百三十五条的规定，不仅尊重司法规律，也有助于解决法学界有争议的检察院在刑事诉讼中既当公诉人又当监督者双重身份的问题。

　　制定法律监督法有利于规范法律监督行为，是提升法律监督权威的需要。在中国，具有必然性和正当性价值追求的法律监督机关及其法律监督，是维护宪法和法律权威的重要力量。它既追诉犯罪，又保障权利。为了保障权利，必须严格控制和约束国家权力。检察机关要全面完整地发挥法律监督的功能，必须大大提升检察机关法律监督的正当性和合理性。而制定法律监督法是一条有效的途径。

　　中国的法律监督，只有在法律监督法的照耀下，才能真正实现法律监督保障宪法和法律正确统一实施的职责，实现如法国法学家马萨别所说:他“始终是朝气蓬勃的、站在前线的社会秩序的捍卫者，一切家庭的安宁、公民的安全、政党自由的维护、对宪法和法律秩序的遵守等，都是依托给他的……”