中央党校教授称上访乱象因民众不信任当地政府

　　改革开放30多年来，中国的经济发展和社会生活取得了令人瞩目的成就。但是，许多社会信息亦表明，中国在经济繁荣的背后积聚着大量社会矛盾和利益冲突。各种社会纠纷新旧交织、错综复杂。民众通过各种途径反映利益诉求、寻求公权力救济的情况越来越多、形式也越来越多样化。在此过程中，信访作为公民利益表达渠道的重要性和特殊性不言而喻。

　　功能的偏离

　　长期以来，中国一直将信访定位为中央与人民群众直接联系的重要渠道、是各级党委和政府倾听人民群众意见、建议和要求，接受人民监督的重要途径。然而，现在的问题是，由于信访制度在运行中偏离其应有的功能定位，不可避免地出现了许多违背这一制度设计初衷的“乱象”。

　　时下，信访工作成为影响官员升迁的“帽子工程”。换言之，“进京上访”人员的数量和规模成为评价地方官员政绩的重要指标。减少本地上访人员的数量与干部考核被紧密地挂钩。在社会稳定成为各级党政的“第一责任”之后，“上访”与“维稳”被人为地对立起来。一些地方政府将信访看成是社会不稳定的征象，是影响其政绩的负面因素。因此，如何减少本地上访量成为地方维稳工作的主要目标，如何处置越级访、群体访、缠访和闹访事件，很大程度上成为地方政府的 “心病”和地方官员的“紧箍咒”。这就很容易理解，为什么在实践当中，原本是老百姓向政府反映问题、行使民主监督权利、实行“下情上达”的信访活动，在一些地方被演变成党委、政府草木皆兵、如临大敌的危机治理和突发性事件应对。可以作这样一个比喻，本地百姓“进京上访”就像是悬在地方政府头上的一把随时都可能落下来的利剑，而官员们都怕这把剑掉在自己的身上，从而谈“访”色变。

　　在“不惜代价、只求稳定”的巨大压力之下，许多地方在处理上访问题上出现了超越法律底线的两种极端做法。一种是变相安抚，即常说的“天价息访” 和“花钱买太平”，通过给付巨额赔偿金、安抚费或给访民分地、安排工作等方式息事宁人。另一种就是刚性压制，即采取“暴力截访”、将访民投入“黑监狱” “劳动教养”“游街示众”或“被精神病”等强硬方式恐吓、威慑上访群众。不管是“软”的安抚还是“硬”的压制，这些做法的本意无非是息事宁人、“杀鸡儆猴”、让“访民”断了进京的念想。但实际上，不管是花钱摆平还是打击迫害，都有可能诱发和推动新一轮的闹事、上访，而使得以前的各种“摆平”“搞定”上访人的成果付之东流。尤其是近些年来地方政府偏离法治轨道的暴力截访、非法侵犯访民人身权等恶性事件频发，造成了严重的政治后果，大大动摇了全社会对法治的信心。在这种没完没了、一轮接一轮的“上访”与“接访”“截访”的斗争和博弈之中，地方政府定然是疲于奔命、防不胜防。处于中央和上级政府的“上压”和老百姓的“下顶”之间的地方官员，难免身心疲惫、不堪重负。

　　更为严重的是，一些民众通过进京上访成功地解决了自己的问题，不管是确有冤情或确实需要解决实际问题的，还是通过胡搅蛮缠获得各种“法外利益” 的“无理上访”，都会严重助长“会哭的孩子有奶吃”、“不闹不解决”和“越闹越有理”的社会心理，促生和激发更多老百姓在上访过程中的非理性行为，客观上还会大大提高民众对于上访的期望值，错把“进京上访”当做要挟地方

　　诸多乱象表明，实际运作已严重偏离了信访制度本来的价值定位和社会功能

　　政府的“法宝”和解决问题的“灵丹妙药”。可以毫不夸张地说，“进京上访”已成为个别民众与地方政府展开博弈、获取“制度外”利益的一种有效手段。事实上，许多老百姓已将“上访”看做优于其他行政救济和司法救济的最管用办法和解决问题的最后希望所在，而将本应作为公民权利救济最主要形式和社会正义最后防线的司法救济置于一旁。这些实际上都已严重偏离了信访制度本来的价值定位和社会功能。

　　对于实践当中愈演愈烈的上访乱象，如果得不到有效的治理，不仅会影响正常的行政秩序、消解国家司法机关的权威、耗费大量的经济成本，从而动摇现代国家治理的基本原则，还会给民主法治建设和整个国家的长治久安构成巨大的威胁和挑战。

　　也许会有人提出，既然上访在很大程度上违背了制度设计者的初衷，并且带来了诸多负面效应，那就干脆废除信访制度。但是，换一个角度思考这个问题：假如取消了信访制度，现实中的上访行为是否就会因为制度的废除而一定减少、消失？答案当然是否定的。在民众利益表达途径还不尽完善的状况之下，假如把信访这条道都堵死了，将要发生的结果是我们都不愿意看到的。一言以蔽之，如果老百姓有了问题既不去司法机关，也不能找党委、政府通过信访寻求救济，而是直接上街、发泄对社会的不满，那才是真正值得担忧的。

　　诸多乱象表明，实际运作已严重偏离了信访制度本来的价值定位和社会功能

　　封丽霞

　　三大矛盾

　　诸多上访乱象，折射出当前信访工作面临的三大矛盾或曰三大困境。只有充分理解和化解这三个困境，才能找到产生“上访乱象”的深层次原因，并在此基础上改革与完善现行信访立法和相关政策，才能最终理清信访制度的功能定位，找到遏止与治理“上访乱象”的突破口：

　　其一，“敏感时期零进京”与保障公民的信访权利。

　　根据中国宪法、信访条例及相关规定，信访是公民的一项重要的民主监督权利，也是实现公民权利救济的特殊形式。从执政党的信访政策来看，也是允许甚至是鼓励民众通过信访渠道加强党与人民群众的联系，实现“民情上达”。然而，如果老百姓主要以信访这种本应起辅助功能的行政救济方式来维护权益，那么，在社会矛盾解决方式上就会“喧宾夺主”，构成对诉讼等司法渠道的挑战，浪费司法资源、冲击司法权威，增加化解社会矛盾成本。绝非危言耸听的是，如果全国的老百姓有冤屈或其他利益诉求都到北京来“告御状”、到北京来找“青天大老爷”，到中南海、使馆区等敏感地区喊冤，那么，不仅是“京无宁日”，而且是“国无宁日”。因此，中央就信访问题再次强调“人要回去、事要解决”“敏感时期零进京”。面对中央进京上访“零指标”的压力，一些地方就不惜代价、想方设法要将访民稳控在本地、或将进京访民接回原籍。这样就容易给老百姓一个错觉：“上头让上访，下头不让上访”。而这势必激化基层政府与底层民众之间的矛盾和摩擦，从而大大增加地方治理的难度。

　　其二，“问题回到基层解决”与老百姓“信上不信下”

　　各种社会问题和矛盾焦点都堆积到中央，而中央也不是万能的，不可能解决所有的问题。但是，如果大量访民的利益诉求在北京得不到解决，他们就会对整个国家和执政党产生怨言，容易导致中央政治权威的流失。因此，在处理进京上访问题上，中央一直要求“谁家的孩子谁抱回去”和“问题回到基层解决”。然而，老百姓一直心存“信上不信下”的观念，认为中央的政策都是好的，只是到了地方“歪嘴和尚把经念歪了”。“村里都是坏人，乡里都是敌人，北京才有好人，中央才是恩人”、以及“中央不批不办，中央一批就办”的顺口溜，就反映出访民的这种普遍心理。只要老百姓的这种心理没有改变，很多上访案件就不可能回到基层解决。当然，我们并不是说地方政府消极不作为、不愿意解决问题，许多问题不是哪一个地方政府就可以解决的。实践当中，中央要求“问题在基层解决”，在很多地方看来，就是千方百计不让本地的百姓进京上访。地方越是怕老百姓进京上访、越是压制上访人员，老百姓就越是要进京上访，并以此迫使地方政府解决自己的问题。

　　其三，“集中处理问题”与社会的常态、长效治理。

　　为了化解社会矛盾，一些地方主要领导甚至是一把手“大接访”“大排查”，集中处理大批信访案件。有些地方还提出“万人千案大下访”。这些实践做法在短时期内的确起到了安抚民心、集中时间和精力解决当地重大社会问题的作用。但是，这毕竟只是一种非常态、运动式的解决问题的思路。在化解社会矛盾过程中，也容易出现“头痛医头，脚痛医脚”，治标不治本的情况。信访工作呈现出“一刀切”“一阵风”的“运动式”特点。这些做法不仅可能增加化解社会矛盾的成本，还会助长民众的机会主义心理。这与社会的常态化、长效治理，与规范化、法治化的信访工作局面，与国家的长治久安还有相当大的距离。

　　“上访乱象”是中国改革开放和社会转型过程中的一种客观存在，是经济社会发展必然要付出的代价，也是中国社会在不断成长、壮大过程中难以避免的痛苦。从一定意义上说，上访乱象的治理、走出当前信访工作的困境，理应成为中国社会文明与进步的一个重要拐点，关系到民主法治建设的命运和国家的未来。解决问题的基本思路，就是要让信访制度回归其本来的公民政治参与和民主监督两项功能。在信访与司法二者关系的处理上，一定要明确信访只是解决社会矛盾的一种辅助、补充性质的渠道。大量的矛盾化解、权利救济只能依靠国家解决社会纠纷的正式机制——司法去解决。应有效实现信访制度与司法制度的对接，确立司法作为社会纠纷最终解决机制的地位与权威。解决问题的价值取向，就是按照依法治国、依法行政的要求，将信访工作逐步纳入法治化轨道，严守信访制度的法治底线。这需要正确处理信访立法与信访政策的关系，改革信访机制和规范信访法律关系。需要通过不断的制度创新，开辟公民利益表达的新渠道，拓展权利救济的多种途径。只有当民众拥有多种合法、便捷、有效的利益表达、权利救济的途径和方法时，他们中的许多人才不会千军万马过独木桥，走上访一条路。

　　(特约编辑 叶逗逗)

　　封丽霞为中央党校政法部教授、法理室主任