国务院法制办《甘肃：大胆创新 妥善解决历史遗留问题 开辟行政复议新领域》

甘肃：大胆创新 妥善解决历史遗留问题 开辟行政复议新领域
 
    全国市县政府行政复议工作座谈会经验交流材料之十六
    大胆创新  妥善解决历史遗留问题 开辟行政复议新领域
    甘肃省天水市人民政府
    如何解决历史遗留问题是当前解决社会矛盾的“老大难”。近年来，天水市政府坚持“以人为本，复议为民”的原则，以“定纷止争，案结事了”为目标，在运用行政复议手段解决历史遗留问题方面，积极探索，大胆创新，开辟了新领域，取得了新成效。自2000年以来，全市共办理行政复议案件195件，其中涉及历史遗留问题的行政复议案件达65件，占案件总数的33％，有的案件时间跨度达60多年，共接待群众698人，较好地处理和化解了一批因历史遗留问题形成的矛盾，促进了社会的和谐，获得了群众的好评。
    一、灵活把握受理时效，广泛扩大行政复议救济范围
    历史遗留问题引发的行政复议案件，往往在案件受理环节受阻。为了保护当事人的救济权利，促成案件的受理，我们根据一些历史遗留问题引发的行政复议案件的两种表现形式，分别采取了不同处理方式：一是，申请人对历史遗留问题直接提起行政复议的，按照《行政复议法》规定，不应属于行政复议受案范围。但如不受理，当事人将长期处于无休止上访、缠访状态，此类情况在天水市尤为突出。为切实化解历史遗留问题引发的矛盾和纠纷，我们依据行政机关职权，对此适当变通处理。首先督促下级机关本着“事要解决”的原则，对当事人提出的诉求作出新的具体行政行为。申请人如对此行为不服申请行政复议的，我们再按照《行政复议法》规定予以受理。如秦州区446名群众对1958年私房改造问题提起的行政复议，我们按此方式进行了处理，使这一历史遗留问题得到较好解决。二是，申请人对历史遗留问题提起行政复议，是以行政机关未告知而不知道行政机关何时作出行政行为为理由的，但受理时效问题因年代久远已难于查清和认定，针对此类案件的受理提出质疑的大多数是被申请人。我们在受理时效的把握上，首先，充分利用《行政复议法》关于行政复议期间的计算依照《民事诉讼法》的规定，行使自由裁量权，参照《民事诉讼法》中有关时效中止、中断的相关规定，将问题发生时由于历史条件的限制，致使申请人未能提出行政复议申请的各种情形，视为“不可抗拒的事由”，作为申请人申请延期的理由，或将其长期上访的情况视为行政复议时效中断的合理情况处理。其次，在申请人提出初步证据后，主要由被申请人根据自己掌握的案件事实，举证证明申请超过行政复议时效。如被申请人不能举证，则推定案件没有超过行政复议时效，继续按行政复议程序进行审理。第三，根据行政层级监督职能，行政复议机关有权在时效上灵活把握，把这类案件纳入行政复议受理范围。如2007年武山县潘××兄弟三人，因房屋权属纠纷老三以县政府于1989年颁发给老大农村建设用地使用权证行为违法为由申请行政复议，理由是不知道县政府的确权颁证行为，而该行为影响了其房屋所依附的宅基地使用权，请求撤销该土地使用权证。通过对申请人实体权利受影响的大小及时效的分析认定，我们受理了此案，并较好地处理了矛盾。
    在受理历史遗留问题引发的行政复议案件时，我们还注意“法不溯及既往”原则的运用，既尊重历史，又正视现实。尽量还原当时的历史背景，了解当时的法律依据以及党和国家的方针政策，并充分考虑国家行政管理政策的连续性，综合分析案情，使案件办理的过程，既是解决矛盾的过程，又是宣传教育群众的契机，真正达到定纷止争的目的。
    二、探索多种解决方式，积极促成案结事了
    因历史遗留问题形成的行政复议案件，其共同特点是，涉及当事人多，情况复杂，时间跨度大。而当事人举证多为证言，证明力不足，真实性不能保证。依靠单一的书面审查手段，已不能查清案件真相。对此类案件，我们通过探索形成了一套较为成功的办理方式。一是，坚持实地调查取证。如对于不服政府土地确权行为的行政复议案件，虽然属于法定的案件受理范围，但许多案件实质上是由历史原因造成的。要查清事实，必须到案发地现场勘查。实地取证，使书面上抽象的平面图在办案人员心中有一个具体化、形象化的形成过程，有针对性地审理案件。实地调查还有助于寻找历史见证人。历史见证人一般年岁大、正直、敢说真话，经历、了解、叙述的事情较为真实。办案人员亲自找他们了解情况，这些老年人常常视之为一种荣耀，作证的积极性较高。如果行政复议人员不积极深入实地调查取证，就无法取得这些证言。二是，建立行政复议调查会制度。我们制定了《行政复议调查会程序》，确立了类似于法院开庭审理的行政复议调查制度。调查会组成人员有主持人、办案人、记录员，行政复议案件的申请人、被申请人、第三人。会上各方当事人按照规定的程序进行陈述、举证、质证、辩论，充分发表自己的观点和意见，有利于查清案件事实，收集和认定证据，使案件的办理更为公开、透明，既避免了人为因素的影响，又便于行政复议决定的执行。2004年以来，行政复议调查会已成功召开了15次，取得了很好的社会效果。三是，从建设和谐社会的目标出发，注重运用调解方式。一些历史遗留原因引发的行政复议案件的当事人并非为利益而争，主要是矛盾没有及时得到化解，想通过行政复议争一口气，发泄心中的怨气。有些申请人与第三人之间又往往具有宗亲关系，这就为案件的成功调解奠定了基础。办理这类案件要求办案人员明了矛盾的根源所在，有针对性地做好工作，才能确保调解成功。在我市近几年办理的行政复议案件中，撤回行政复议申请的16起，大多都是因为我们开展了调解工作，使被申请人重新审查并改变了原具体行政行为或申请人与第三人之间达成和解，申请人撤回行政复议申请的。在这背后，是行政复议办案人员所做的大量认真细致的调解工作。四是，建立行政复议法律顾问制度。近年来，我市加强了法制机构与社会法律工作者的联系，在办理涉及历史遗留问题、法律关系复杂的案件时，邀请律师、法律工作者参与案情分析，虚心听取各方面不同意见和建议，使办案人员能够更加准确地把握案情，扩大视野，增长知识，提高办案水平。