【第二批学习实践活动调研论文三等奖】李金保：对如何有效解决江岸区“解私”工作中若干问题的调研


文章来源： 武汉市江岸区人民政府网站原创 更新时间：2010-3-23 15:21:58


对如何有效解决江岸区“解私”工作中若干问题的调研

                        劳动街 李金保 



     构建社会主义和谐社会，就是要让社会各方面的利益关系得到妥善协调，让各种社会矛盾得到正确处理。是一个不断有效化解社会矛盾的持续过程。近几年来，如何妥善解决私房历史遗留问题，已成为江岸区乃至全市房地产管理工作中一个较为突出的难点。在当前条件下，如何进行有效化解，现试做如下探讨。

    妥善解决私房历史遗留问题（以下简称“解私”）是关系到维护宪法，维护党和政府的威信，取信于民的大事。也是维护社会稳定，构建和谐社会的大事。自“文革”结束以来，中央、建设部、省、市各级政府部门先后多次下发文件，大力推进此项工作，并取得重大成果。95%以上的问题，都得以妥善解决。但仍有5%左右的小部分问题因为种种原因未能得以妥善解决，一直遗留至今。随着经济的高速发展，房地产价格大幅度上扬，房地产价值进一步凸显，要求“解私”的群体在逐渐扩大，诉求更加强烈。他们的目的既有政治性的，又有经济性的；诉求的方式既有合法的，又有不合法的。特别是少数人，他们的无理诉求被回复后，采取一些过激手段。煽动、串联群众，进京、进省非正常上访，在各级机关闹访、缠访。目前，这个群体已经成为我区非正常上访群体的主要组成部分。2005—2008年，他们先后组织进京非正常上访达20余次，频繁的进省非正常上访，而且主要集中在重大活动和会议期间。还有的甚至在区委、区政府门口打标语、拉横幅、挂遗像闹访、缠访达两个月之久。造成极为恶劣的社会影响，严重扰乱了正常办公秩序。成为影响构建和谐社会的重大隐患。

通过一段时间的深入调研，对我区的“解私”工作，我们有这样一些见解和建议：

一、基本情况

1、工作范围

“解私”工作在2001—2006年间，因专项资金和专项房源的枯竭，基本陷于停顿状态。2006年11月，武汉市委、市政府办公厅正式下发了武办发[2006]28号文（以下简称28号文）。下了极大的决心，投入了大量的人力、物力、财力来妥善解决私房历史遗留问题。并成立武汉市解决私房历史遗留问题工作领导小组，同时下设武汉市解决私房历史遗留问题领导小组办公室（以下简称“市解私办”）。2007年8月，市解私办研究制定并正式下发《关于妥善解决私房历史遗留问题意见的实施细则》（以下简称“实施细则”），标志着“解私”工作又重新启动。

   此次的工作范围主要是妥善解决“社会主义改造”和“十年动乱”期间无偿交公的私有房产（以下简称“经租房”、“文革产”）的历史遗留问题。其中“文革产”是指1966年5月16日以后，“文革”期间被政府无偿接管并纳入直管公房管理，截止目前尚未按有关政策规定处理结案的原私有房屋。“经租房”是指1958年4月19日《武汉市委批准市房产局党组（武汉市进一步对私营房产进行社会主义改造工作方案）》公布之日起至1966年5月15日期间，不符合“私改方案”规定条件而错误纳入社会主义改造，由国家经租的原私有房屋。

2、我区的基本情况

与全市的工作总量相比，我区占有的比例并不大，略大于20%。截至2009年8月，我区解私办共受理各类申请173户，其中“经租房”87户；“文革产”36户；其他类型50户。已按政策回复不能发还的133户（有正式书面回复的，有通过简易程序回复的，有法院裁决的）；通过其它方式解决3户；拟予以发还的37户。涉及资金1800万元。

二、存在的问题及探讨

“28号文”和“实施细则”都是具有较强的针对性和可操作性的文件。但私房历史遗留问题大都年代久远，历史时间跨度长，相关档案资料不完整。处理起来政策性与政治性要求都很高，要想妥善解决好困难多，难度大。自实施以来，全市都面临一些亟待解决的问题，在我区主要有如下几个突出问题：

（1）关于 “补改”的问题

   “补改”，是指1982年后在处理发还“文革产”时，我市、区落私办根据（85）城住字87号文和武政（1980）64号文第一条的规定，凡符合社会主义改造范围，属于漏改或批准缓改的房屋，没有退还。对需发还的“文革产”进行了“补改”。只将部分自住房屋做为留房发还了业主。

    对文革后我市“补改”的政策是否正确，现在是否还需继续执行，一直存在着争议。许多私房业主也对“补改”提出质疑。加上许多未发还的房屋是各种机关的办公用房，所以在他们中间甚至还流传着“落办落办，还小半，落大半”的说法。目前，此类诉求数量不多，我区有4起，建筑面积1384平方米。但武政办（1984）197号文件又有如此记载：“文革”期间，全市接管符合改造条件的房产688户，建筑面积约17万平方米。办理了“补改”手续的大约有200-300起。由此可见，大量的诉求目前尚未暴露。同时，此类问题还具有房屋建筑面积较大，由市落私办直接下文处理的较多等特点。

   （85）城住字87号文指出：“文革前已进行私房改造工作的城市，文革中被接管的属于当时符合改造条件而漏改的私有出租房屋，原则上要补办改造手续。” 武政（1980）64号文第一条规定：凡符合社会主义改造范围，属于漏改或批准缓改的房屋，不予退还。这是发还“文革产”时进行“补改”的政策依据。

    但国房字（64）21号文又指出：“如果今后有些房主从自住房中挤出一部分出租，即使超过改造起点，也应当允许。”在当时计划经济时期，消灭私有制的政治背景下，该文明确允许私人出租小量房屋。武落办（1990）01号文第五条规定： 1964年1月13日以后出租的私房超过改造起点，作为漏改房屋补改的，应予撤销。武解私办（2007）1号文在确定解决私房历史遗留问题的处理范围时，也将1964年1月13日以后作为漏改而纳入社会主义改造的原私有出租房屋定性为错误改造。这样的表叙，又容易让人把“补改”理解为一种错误，应予以纠正。

    在1982年后，发还“文革产”时我市进行“补改”，还是有一定的政策依据。为什么要“补改”，为什么执行的如此严格，也是当时的客观条件所决定的。但在进行“补改”时确实存在：如何界定私房的出租时间是否在1964年1月13日以前；如何判定“漏改”；未出租或未达到改造起点也进行了“补改”；留房未留足；原业主已去世，是先发还析产，再改造，还是不析产先改造，再发还等问题。这些问题如何纠正？现在发还私房时是否继续执行“补改”？如不继续执行“补改”，又如何解释从前的做法，又如何保持政策的连贯性？等等这些，让人困惑。同时成为“解私”工作中的一大难题。

    我们认为，“补改”是个政策性强，时间跨度长，涉及面广、情况复杂的问题。既直接关系到群众的切身利益，又要保持政策的连贯性，兼顾各方面正当权益和利益。因此处理这个问题，要以稳定大局为重，用与时俱进和科学发展观来统揽全局。要以构建和谐社会为根本，认真分析其中所存在的矛盾，同时还要结合当前市场经济的实际。由此建议：

1、不能全面否定“补改”，不开政策的新口子，严防问题的扩大化。但要客观地、实事求是地纠偏纠错。未达到改造条件而“补改”的，要撤销；未留足留房的，要补留。

2、对其诉求的合理部分进行认真剥离和分析，综合各方合力，有效的化解矛盾。重点为“补改”家庭中确有住房困难的住户解决实际问题。

3、现在不要明确提出，发还私房时不再继续执行“补改”。充分灵活运用武政办（1984）197号文第一款第二，三条的规定，通过让继承人办理分户析产手续，使其达不到改造起点，从而达到现在不再继续执行“补改”的目的。

（2）关于无偿交公私房和献产的问题处理意见

    献产是指个人将私有房产主动申请捐献给国家，由房产管理部门进行管理的房产。无偿交公的私房是指个人将私有房产交给房产部门作为公房经租管理，不给任何补偿的房产，一般都发生在文革期间或文革前期。两者都是将私有房产交给国家，其性质基本相同。目前全市对此类的诉求统一归类为献产。对文革期间无偿交公的私房，按“28号文”的规定可以受理并给予发还和解决。对1966年5月16日之前无偿交公的私房，现在尽管在受理此类诉求，但却没有列入解决处理的范围。其主要原因是由于交公时间在1966年5月16日之前，被认定在“文革产”范围之外。通过调研，我们发现 ：

    无偿交公的房产一般有下列几种情况：一是由于私房面积不大，结构较差，年代已久，已成为危房，需要维修和改造。房产部门因对危房有督促管理的责任，要求私房业主维修。而业主个人无财力维修，又正值当时的政治运动背景下，经单位动员将房产交给了房产管理部门进行了经租管理。二是在1965年至1966年及文革前，政府和房产管理部门主动接管了一批不够改造起点和不符合改造条件的私房，面积都在100平方米左右。其接受方式是以业主在当时消灭私有制的政治运动背景下，被动员申请“无偿交公”，不是个人完全自愿。

    无偿交公的这类问题，既不属于社会主义改造的“经租房”，也不属于文革期间无偿接管的“文革产”。是一个解决私房遗留问题的空档。在其他城市如上海，对这类文革前期的无偿交公房产，认定为与文革产属同一类性质，比照“文革产”列入了解决的范围之列。从历史的眼光来看，在1965年至1966年左右已处于文革前期，正是文革运动发起的初期，一些私房没有达到改造起点，没有纳入社会主义改造。私房业主处于当时的政治背景，迫于当时的政治压力，将私房交由政府无偿接管。其接受的性质、方法和手续，都与文革中接管私房的形式是一模一样。在处理此类问题时，就是由于交公时间是在1966年5月16日以前，有的甚至只提前几天或几个月，而不能纳入解决范围。硬性说成是献产不予发还，没有说服力，申诉的群众对此有较大的意见，因此坚持长期上访。我区有此类诉求7起，建筑面积 1011.31平方米。

    我们认为：即使定性为献产，作为特殊情况是可以发还的。武政办（1984）197号文中指出：“献产除个别特殊情况，经报请市人民政府批准，发还产权外，一般不予发还。”无偿交公的接管方式带有当时政治运动的特点，与主动捐献有一定的区别，现在各区在处理此类问题时，在遇到特殊情况时，才能受理解决。例如江汉区花楼片拆迁时，就遇到这类诉求有2户，将其作为特殊情况，比照“28号文”规定的补偿标准，列入了拆迁解决的范围。因此如何界定“特殊”这一概念，在不突破现有政策的基础上，给我们解决问题留下了一定的空间。通过对这类诉求进行充分的分析，从中化解一批是可行的。理由如下：

1、（58）二商房字第154号文件的明确指出：“捐献房屋一般的不接受”。落实中办发（1986）6号文中的规定，“把文化大革命以前和文化大革命中，以“左”的思想指导下处理错了的历史问题，实事求是地纠正过来，妥善做好善后工作，是一项重大的政治任务。”以此作为处理这类案件的政策依据。

2、比照上海等有关城市的做法，解决这类历史问题，以问题的性质和大的政治背景来分析，不简单地用时间来划分。对于长期诉求的业主，到底是真正的献产，还是无偿交公，要根据实际情况再进行详细地分析，不一概而论，有的可作为特殊情况，按处理文革产的方法处理，以此来化解一批矛盾。

（3）关于补偿标准偏低的问题

按“28号文”和“实施细则”的规定，对符合政策的原房屋产权人处理，可以采取两种解决方式。一是货币补偿；二是实物补偿。货币补偿方式标准：一等甲砖结构每平方米3000元；二等乙砖结构每平方米2800元；三等丙砖结构每平方米2500元；四等丁砖及丁砖以下结构每平方米2300元。实物补偿方式标准：以等量面积的经济适用房进行产权置换，相差的面积按经济适用房价格相互结算。原房屋产权发还给业主后，对承租该房屋的新租户，按其合法承租使用的建筑面积每平方米2400元的标准，予以货币化补偿后腾退房屋。

现因标准偏低，业主和承租户不愿接受，致使“解私”工作目前无法向前推进。我区有此类诉求32起。现将此类问题作以下分析：

1、对原业主补偿标准偏低。“28号文”中规定的价格是2006年比照当时的经济适用房的价格制定出的补偿标准，未考虑到现在房价的上涨因素。业主们认为自己当时改造时是产权房，而现在国家补偿的价格却只能购买经济适用房，标准过低，不符合现实情况，不愿接受。使得整个工作无法案结事了。

2、对承租户补偿标准偏低。按照“28号文”中的规定，对承租户的补偿标准为每平方米2400元。承租户对于这样的标准也无法接受。因为目前的经济适用房价格接近每平方米3000元，且最小的经济适用房面积也有40-60平方米。需安置的承租户大多经济条件都比较困难，多以靠低保维持基本生活，而且住房面积普遍都很小，大部分只在10平方米以内。如果按补差的办法来计算，一个承租户最少也要拿出十几万元钱来填补中间的差额，对承租户来说压力非常大。按现在这样的补偿办式来做腾退工作，实际难以实施。

3、原标准没有考虑其他因素。需发还的房屋地段不同，价格也不同，有的已改成了住宅加门面来做点小生意，有的出租给他人来收取租金，现在按照一个补偿标准对他们予以补偿，难度非常大，同时也存在不公平性和不合理性。

4、原业主的房屋补偿是按当年接管档案记载的房屋结构为准。有部分房屋是四等丁砖以下的结构，按28号文件标准只能按每平方米2300元的标准进行补偿。而承租户统一是按原业主补偿标准的80%，每平方米2400元的标准来进行补偿。这样一来，部分承租户的补偿标准有可能高于原业主的补偿标准。原业主的补偿标准比承租人的补偿标准还低，这显然不合理，业主不会接受。

如何有效化解，我们有这样的建议：

1、按照“28号文”的规定，补偿标准不变，附加各区的区位价、地价、重置价等，根据综合以后的价位来制定出合理的补偿价格。对业主一般不退还原房，实行货币结算。补偿标准可参照目前全市“双竟双限”房的平均价格（约为4500元/平方米左右）。

2、不退原房，承租户继续享受现公房的福利。因不退原房可以不考虑承租户腾退的补偿问题，避免了矛盾的扩大。

3、对于已“带户发还”，居住面积较小（有的只有8平方米），而且家庭比较困难，又不能享受廉租房的公房承租户，能否考虑按全市人均的居住面积（30平方米）来进行安置。

4、因为腾退工作是一项难度大、时间长的工作，能否考虑对承租户给3个月的安置过渡费，以使工作顺利推进。

（4）关于未领取作价补偿费房产问题

房屋补偿费是根据武政[1981]38号文件中“原房已经翻建、改建成生产、营业用房，确实无法退还的，应由现占房单位另筹房屋安置房主的自住房。并根据原房翻建、改建当时的实际情况，按市建委统一规定的价格标准作价补偿。······或私房在接管期间，因国家建设征用或危房改建而被拆除，应根据原房拆除当时的实际情况，按市建委统一规定的价格标准作价补偿”的规定，在落实“文革产”中对于原房已经翻建、改建成生产营业用房或被国家建设征用、危房拆除后，不退还原房产权而采取的一种补偿方式。但是直到现在，还有不少业主未领取补偿费。原因如下：

1、不认可原房屋已经翻建、改建成生产营业用房，产权确实不能退还。对翻建、改建结论有争议，认为产权可以划分、可以退还，也应退还，不同意接受补偿。

2、认为原房拆除不是因国家建设需要，也不是危房改建，而是房管部门为己私利而拆除改建，不同意接受补偿。

3、认可原房已翻建、改建，但以住房紧张为由要求退还改建后房屋或安置住房，而不领取补偿费。

4、还有少量的原业主已人亡户绝，至今无人申请。

相关政策规定：

1、武办发[2006]28号文件第三条第四款规定：“已按政策规定处理结案的“经租房”、“文革产”等私房问题，不再重新处理。

2、武解私办[2007]1号文件第三条第二款“‘文革产’房屋已被拆除，已按武政[1981]38号、武政[1982]81号以及武政办[1984]197号等文件规定做出了作价补偿结论。但未领取作价补偿款的，由原私房业主领取作价补偿款（作价补偿费按复利计算利息）”。

在调研中我们发现，这样的规定很难操作，也有不同的意见：

一是不应采取仍按原作价补偿费（计复利）的方式处理。理由如下：

1、不合情也不合理。处理私房历史遗留问题应本着公平、公正的原则。从81年落实“文革产”以来对于原房拆除、改建、翻建房屋的补偿标准有过两次调整。第一次是1986年因物价上涨因素调高了补偿标准，即从每平方米5-16元调整到每平方米16-32元；第二次是1998年又调整到每平方米200元。也就是说对于作价补偿的业主，如未领款，1998年已将补偿幅度上调到每平方米200元，现在又要按1981年的标准补偿是个不切实际的倒退。

2、不可行。可以说所有申请人（未领取补偿费的）均不接受按计复利的方式补偿。有的原业主已去世，要领取补偿费还需要办理公证继承手续，而办公证是有偿的，就形成补偿费还不够支付继承公证费的现象。他们说“现在用如此低的价格补偿，实在不合理，我们只有世世代代申诉下去！”

二是应按计复利的方式处理。理由如下：

1、补偿标准是当时定的，遵守政策的人领取了补偿费。如果调高补偿标准，恐怕那些已领取补偿费的人心理不平衡，引起新的上访。

2、文件明文规定已经处理的不再处理（认为政府已作出了作价补偿的决定就是已处理了，而不管业主是否同意接受），应保持政策的严肃性。

我们建议对此类问题应区别对待：

1、对原房未拆除，未领取补偿费的，应实事求是的根据现在的标准给予补偿。

2、原房确实是已拆除，未领取补偿费的，如原业主住房比较困难（低于全市住房平均水平的），可用经济适用房与其原房进行置换；对居住水平高于全市住房平均水平的申请人仍按“计复利”的方式处理。

三、应加强的几个方面

按照“28号文”和“实施细则”的“属地管理”的要求，各区解私办承担着整个“解私”工作中具体操作的重任。结合我区的实际情况，我们认为应在这几个方面予以加强：

1、统一思想认识，进一步增强责任感、紧迫感。深刻的认识到“解私”工作的重要性。各成员单位要站在深入学习科学发展观的政治高度来认识其重要性，把它当作一项严肃的政治工作任务，列入主要议事日程。要克服无关大局，有畏难情绪的思想。

2、组建效率高，有战斗力的工作班子，加强领导，落实责任。2007年8月，按照全市统一部署，我区也成立了江岸区解决私房历史遗留问题工作领导小组及领导小组办公室，并召开动员大会。但尚未建立起有效地联合办公和联动机制，未能有效的整合各方面的力量。建议从各成员单位抽调懂政策，肯吃苦的精干人员，组成联合办公机构，负责处理日常工作，制定例会汇报制度，做到层层落实责任，逐级督促，通力协作。

3、坚持依法行政，严格执法。在办理私房业主的政策落实过程中，要严格执行有关政策规定，坚持实事求是，坚持依法行政，严格把好政策关。坚决杜绝由于错误认定、错误审批、错误判断而产生的新的历史遗留问题。加强监督，对于在落实私房政策过程中执法不严、办事不公、渎职失职、以权谋私的要从严查处，并追究其法律责任。

4、把“解私”工作和“维稳”工作紧密结合起来。“维稳”工作一直是“解私”工作的重中之中，也是评定“解私”工作成效的重要指标。同时也为了避免大规模群体性突发事件的发生，我们认为应该对上访群体进行仔细排查，认真研究，正确对待。对有非正常上访前科和有明显非正常上访倾向的群众的基本情况清晰掌握，密切关注。积极向他们宣传政策，解释政策，尽力帮助他们解决生活中的实际困难，以求得他们的最大理解和对我们工作的最大支持。从实际情况出发，制定应急工作预案，对重点人群实行“一对一”的包保。在区委、区政府的统一领导和支持下，区解私办应与区稳定办，区信访局及相关街道、社区协调、沟通，充分进行信息的交流，互相配合，形成合力。

   “解私”工作任重而道远，处理起来政策性与政治性要求都很高。我们短时间的调研，也只能针对其中突出的问题，提出一家之见。想从根本上化解其中的矛盾，一定要遵循科学发展观，解放思想，以人为本的原则，用历史的眼光来对待历史问题。汇集多方、多部门的力量，集思广益，通力合作，才能获得圆满的效果。