质疑“红头文件” 我们在进步

编前：

据媒体报道，国务院法制办正在考虑扩大《行政复议法》的受案范围。国务院法制办副主任郜风涛近日提出，准确界定“具体行政行为”，考虑将全部抽象行政行为、行政机关的内部行政行为、“公法人”行为、事故责任认定等行为纳入行政复议范围，并加大对“行政不作为”争议的救济渠道，将是此“突破点”上应重点研究的六个问题。（《中国青年报》2011年9月13日）

这消息透露的信息是，老百姓有望对“红头文件”说不。在此之前，不满汽车尾号“限行令”、认为政府的“征地批复”不合法、公务员不服人事奖惩决定、学生质疑学校“不授予学位”……这些在现行《行政复议法》下可能得不到受理的争议，未来一两年内有望“状告有门”。这些变化，将“红头文件”从不准质疑到允许质疑，这在政治上无疑是一大进步。那么，这些修改对于政府和老百姓都意味着什么？我们约请一些作者发表看法，以期引起关注。

公权力的又一“紧箍咒”

□闻涛

扩大《行政复议法》的受案范围，将全部抽象行政行为等纳入行政复议的范畴，这不仅意味着广大群众将拥有对“红头文件”说不的权利，而且意味着公众对政府抽象行政行为的批评与监督，有了更加具体而现实的路径——行政复议。

温总理曾说：“让权力在阳光下运行，创造条件让人民批评政府，监督政府。”我们该如何创造条件，创造什么样的条件让人民批评、监督政府？毫无疑问，将抽象行政行为等纳入行政复议的范畴，让公众对政府公权行为的监督更具操作性，正是有关部门为人民批评政府、监督政府而努力“创造”的条件之一。群众批评、监督公权部门的现实权利多一些，路径具体一些，公权部门滥权、腐败的可能性就会小一点。

难能可贵的是，这样强化公众对公权部门的监督权的善举，来自于作为政府部门的国务院法制办的推动。换句话说，这是政府公权部门在原有的各种形式的监督之上，自己给自己戴上的又一“紧箍咒”——原本公众对“红头文件”的不满，更多的只能是“望洋兴叹”，但现在我们将拥有说不的权利和具体路径。“捆住自己的手脚”，赋予广大群众更大的权利，防止权力滥用，这不仅见证着公权部门的思想境界，也检验了他们的政治信仰，展现的是一种自己动手主动“将权力关进笼子”的公权美德。

而将抽象行政行为等纳入行政复议的范畴，一个可以想见的结果便是：广大群众将不用等到因具体行政行为合法权益受损时，再申请对“红头文件”的附带审查；在“红头文件”出台之初，广大群众就可以就其不合法、不合理之处发出诉求。群众的眼睛是雪亮的，客观上这将倒逼公权部门不得不在“红头文件”出台之前，就以更加严格、谨慎的态度审查其合法性、合理性，以避免给自己带来不必要的麻烦。而“红头文件”本身也将在这一过程中，在公众可能申请复议的倒逼作用下，更加接近公平、正义的要求。

培根说：“一次不公正的审判，危害胜过十次犯罪。”而一个不合法、不合理的规则（如“红头文件”），则比枉法裁判的危害性更甚。因为，如果说不公正的审判所造成的“恶”是偶然的，那不合法、不合理的规则导致的“恶”则是必然的。所以，不仅从赋予公民权利的角度，也不仅仅是从限制政府公权力的角度，更是从促进规则的合法性、合理性角度，从促进社会公平、正义的角度，我们都需要给公权部门戴上“紧箍咒”，我们都希望《行政复议法》的修改能早日落地。

对此，我们十分期待！

百姓权利扩大的举措

□文今

扩大《行政复议法》的受案范围，这实际上是从政府内部对政府权力的一次重新整理和重新界定，显而易见的是，与此同时，民众权利得到进一步扩大。

今年5月，中国社会科学院社会学研究所发布了社会心态蓝皮书——《2011年中国社会心态研究报告》。课题组认为，在社会转型期，由于协调各阶层利益关系难度较大，各种矛盾极容易集中指向作为公共事物管理者的政府，使利益冲突往往演变为“官民矛盾”，因而
“民告官”案越来越多。行政复议正是“民告官”的法定途径之一，因而，在社会矛盾集中显现的当下，保持这一途径的畅通就成了无比迫切的现实需要。

要畅通，“扩大行政复议范围”无疑是最重要的一环。然而，现实情况下，不仅行政复议的受理范围有太多限制，而且，即使在明文规定的受理范围，一些行政机关为了避免担责任，也有意绕开职责，这实质上是对政府权力的不作为。通常，政府权力的越界容易受到人们的指责，但“在其位不谋其政，有其权不履其职”的不作为现象与滥用职权同样有害和可怕，因为，这实质是对违规行为的放纵，是对民众权利的漠视和侵害。因而，此次国务院法制办提出扩大《行政复议法》的受案范围，无疑是给“民告官”提供制度保障，使得民众权利得以切实扩大。

这一举措，与近来政府提出的“民富”概念及“幸福感”概念是一脉相承的。

2010年的十七届五中全会首提“民富”概念，今年的“十二五”计划，这一概念更是得到浓墨重彩的强调；差不多与此同时，各地政府的政绩衡量，也纷纷由传统的GDP指数，转向幸福指数。因而，一个值得单独剥离出来进行剖析的问题就是：在强化“民富”的同时，更要特别关注民众权利不能“身大衣小”。毕竟，个体的幸福感的产生，不仅要看自己腰中的荷包鼓不鼓，还要看自己活得是否有尊严；毕竟，改革成功与否，不仅要看民众所得利益是否与经济总量相匹配，也要看民众享受的政治权利是否与经济总量相匹配。

事实上，将民众的幸福与政治直接挂钩的所谓“幸福政治观”，当前已经成为世界范围内的一种趋势。所谓幸福政治，也就是人们能够在其社会生活中感受到尊严，这不单包括选举权、被选举权以及对政府公共管理公共服务工作的知情权、监督权，也包括“有苦有处诉，有怨有处伸”的社会平衡机制——这是任何一个公民理应享有的权利，同时也是政府或者政治机构的义务。

让不作为乱作为少些再少些

□巴桂树

拟修改的《行政复议法》的受案范围有望扩大到全部抽象行政行为、行政机关的内部行政行为等，这无疑对现实具有意识革新与行为规范作用，可以让不作为、乱作为的行为少些再少些。归根结底，行政复议是行政机关内部解决行政争议的制度，这是由行政复议解决行政争议的根本目的所决定的。这对各级政府部门的不作为与乱作为行为的纠正起着至关重要的作用。

行政不作为与行政乱作为之所以产生，不外乎还是“唯上不唯下”思维在起根本作用。由于唯上可以让短期政绩见效，可以保官位不失，甚至官升一级；而唯下却往往是“只获民意”，实则好处不多。这使得不少官员在一些棘手事务面前，赤裸裸地上演“我管不了、不归我管”的闹剧。这次将行政复议的范围扩大，使得廓清上下级关系又增设一条新路径。这使行政内部的职级关系之间，有望挣脱“官本位”的意识羁绊，使上下级纵向关系之间淡化行政领导关系，使之更多表现为一种工作指导关系。

当然，在行政机关内部的这种纵向的上下级关系中，上级行政机关享有命令、指挥和监督等项权力，有权对下级机关违法或不当的决定等行为予以改变或撤销。但这与下级对那些不了解情况的上级下发文件“说不”并不冲突。不仅不冲突，相反有利于行政机关内部规范管理，使上下级工作关系更科学、更良性、更先进。因为行政机关自身的真正优势，包括专业优势、层级监督的优势，如果能在这种规范的管理形态中运行，就会充分发挥出来。

我们尤需看到，当前行政机关上下级有效监督的机制的确到了该制度性反思的时候了。下级监督上级现在基本不可能，在同一个体制之内，你是我的上级，我在行政上就得无条件地要服从你。而且你权力是咋运作的我不是很清楚，我离你较远，于此背景下，作为下级监督上级基本不大可能；上级监督看起来有效，但是这个有效是滞后的。因为必须等到发现问题后，而且问题较严重了上级可能才会知道。

而今一旦法律允许对不当指挥与失当的“红头文件”说不，无疑是向这一已显固化的行政体系注入全新理念。在行政服务上，及时减少失职与失误，原本就不该过多地将上下级关系视作服务技能水平的高低关系。有时，处于基层的公职人员，往往更了解服务对象的真实而鲜活的诉求，更能贴近民声。这样便能极大限度地避免不当甚至违法违规指挥，减少行政机关的不作为和乱作为行为。

给社会多了一个“减压阀”

□九木

《行政复议法》将修改，老百姓有望对“红头文件”说不，行政复议范围将从“具体”向“抽象”扩展，这些，都有着深远的社会意义。

中国改革开放三十多年，成绩有目共睹，问题也逐渐显现。尤其是随着社会变革加快、加深，社会阶层变革剧烈。社会阶层之间的重组与冲撞，社会分配领域改革滞后，导致社会贫富分化日趋加速，社会矛盾日趋突出。有统计显示，近几年，群体性事件日见增多，就是这些矛盾的折射。

有矛盾不可怕，实际上本身许多问题都是前进中的问题，不少矛盾都是改革进程中的矛盾。这些问题与矛盾，也要在改革中才能得到逐步的解决。但这是着眼于全局和整体趋势作出的判断，对于老百姓来说没实际意义。老百姓的每一个问题都是具体的，每一个矛盾都不能容许要“等到条件允许了才解决”。因此，要为解决矛盾设立各种救济途径与渠道。

问题在于，我们之前的渠道和途径，比如信访、仲裁、复议乃至诉讼，实际上局限于解决个体的零碎的具体的问题。这是因为，自从《行政诉讼法》颁布以来就明确规定，只有对具体的行政行为不服才可以提起复议甚至诉讼，对于涉及一类群体，或者是“无特定指向”的群体的利益受到损害时，是无法进行复议和诉讼的。客观实践中行政案件和复议数量很少就是这一规定造成的。而随着经济社会发展，群众权利意识日益觉醒，对于一些“红头文件”损害一批人利益的矛盾纠纷就日益增多（比如拆迁，比如上学，比如“限行”等等。都是因为某一个政策，在制定或执行中不合理从而让一批人受到损害）同时，又没有一个现存的诉求和救济渠道，也不让质疑“红头文件”的合法性，从而引发这些利益受损相同的人汇聚、上访、阻路、拦车等不理性行为频频发生。

行政复议范围将从“具体”向“抽象”扩展，这一变化可以大大减少大面积伤害老百姓利益的事件发生，也就一定可以大大减少群体性事件的发生。因为在那样的法律语境下，每个“红头文件”一旦触及到一部分人的利益，这些人可以在“红头文件”一出台，还没具体行政行为发生之前就对这样的“红头文件”进行质疑，申请复议，要求审查，甚至说不，不必非得等到“以身试法”后，自身利益受到损害时才启动“行政复议”途径争取自己的权利。所以，这样做的好处是显而易见的，它对社会整体的积极意义，用一个比喻，就像是给社会多安装了一个“减压阀”——让不少问题和矛盾及时得到疏通和解决，不再积累、不再酝酿、不再爆发。

在社会变革剧烈的今天，社会矛盾的减少需要更多点“减压阀”，让广大群众身边的问题，合理的诉求能够得到及时地疏通与表达。这样的社会，一定是稳定的社会，和谐社会的目标才能够实现。

端口前移 让“红头文件”少被质疑

□鲁逸川

行政复议是不同于诉讼的纠纷解决途径，其方式更灵活。有些地方采取正式听证，即审判式听证，与法院诉讼高度雷同，少量的案件可以如此，但不应成常态。行政复议之所以能发挥作用，就因它在行政诉讼之前，成为诉讼案件的过滤器。但即便如此，我们也需看到，若政策性很强的行政文件出台之前，能充分预判到可能会有的纠纷，并先期将其消解在“红头文件”拟制之前，那无疑会极大限度地减少行政成本，更会让“红头文件”少被质疑。所以我们不妨大胆将预判拟制文件所存纠纷的环节设置到公众之中，将制定行政措施的端口前移，引入公众参与。

首先，召开出台文件的利益相关方具有广泛代表性的民众会议。作为具有行政效力的文件和行政管理的直接依据，行政规则必然影响有关公民、法人和其他组织的权利义务。这种影响是否合法、适当、可接受,是否会因之产生种种争议，权利义务受影响人最有发言权。因此，拟制文件的程序启动后，制定机关首先要举行利益相关方会议，真诚地、广泛地、深入地听取他们的意见，平身去与他们商论。这样的讨论虽然有些麻烦，也耗时日，但却能最大限度地让潜在利益纠纷尽早暴露出来。

另外，为巩固吸纳民意成果，在后期拟制文件中，不妨采取如下程序运行：起草文件建议稿，并阐述为啥要制定该文件，以及文件精神之依据；将建议稿置于政府部门网站上公告，接受公众评议，时间不得少于15天；再据行政许可法的有关精神，适时举行听证会；再次公告征求公众意见。制定根据听证会收到的意见修改建议稿后，需要公布修改后的文本再次征求公众意见，并在公告中说明作了哪些修改、为何修改、公众若还有意见如何提出，等等。并且，这一广纳民谏的工作都应通体透明，特别需要防止暗箱操作，力避“倾听民意秀”。

总之，这些工作都应做细做透，才能化解“红头文件”出台后民众心中的悬疑。公众能充分参与文件的制定，对制定中的行政规则和策略能充分发表意见，无疑会极大地提高政府决策的科学性、合理性、可行性，提升制度建设的品质。

我国《宪法》明确宣告：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”政府机关如何行使属于人民的权力，人民享有知情权。知情权是民主制度之基石，要保障人民知情权，就须最大限度地实行政府信息公开，包括涉及较广层面的行政文件制定程序全程公开。