征地拆迁中央急亮“短剑” 治本之局仍有待良法

           2010年05月24日 09:42:39 　来源： 《瞭望》新闻周刊

  日前的行政紧急通知暂缓拆迁矛盾激化局面，相关法律法规的修改亦应提速。救急，是为了不用再救急

  拆迁“变法”是中国迈向21世纪第二个十年最纠结人心的事件之一，立法机构积极回应民意并启动了修法程序。但这半年来，以血抗争、以力抗争的恶性事件并未告停。

  就在各方争论尚未能一统于法治的胶着期中，国务院权威部门日前出台“紧急通知”，要求严格征地拆迁管理工作，切实维护群众合法权益。

  对此火线救急之举，多位接受《瞭望》新闻周刊采访的权威专家认为，征地拆迁关系人民群众的切身利益，此番中央以红头文件形式再次明确要求坚决制止乱占滥用耕地，严格城镇房屋拆迁管理，旨在进一步妥善处理城市发展和征地拆迁的关系。

  不久前曾有媒体统计近年多起拆迁户Zfen事件发现，当地官员无一人被问责。而按照日前的“紧急通知”，因工作不力引发征地拆迁恶性事件，有关领导和直接责任人将被追究责任。可见，高层坚决纠正侵害人民群众利益的问题，切实维护社会稳定的决心和力度。

  同时，受访专家也认为，治本之局仍有待良法落地。

  火线救急

  “继去年征地拆迁引发的恶性事件频频发生之后，类似的事件仍在继续，没有消减的迹象。”长期从事群体性事件研究的中国社科院社会学所研究员单光鼐分析说，判断今年的群体性事件动向时，要充分考虑到征地拆迁引发的群体性事件可能愈演愈烈。

  近期，一些地区在农村征地和城镇房屋拆迁中，相继发生多起致人死伤事件，群众反映强烈，社会影响十分恶劣。

  其实，为进一步加强征地拆迁管理，修法进程正在提速。

  2009年12月7日，北京大学五位学者沈岿、王锡锌、姜明安、钱明星、陈端洪向全国人大常委会递交对《城市房屋拆迁管理条例》审查建议。

  据本刊了解，在收到建议书后，全国人大 法工委迅速与国务院法制办沟通。随后，国务院法制办公开回应，表示将加快推动修法，并约见五专家。

  国务院法制办把《城市房屋拆迁管理条例》改为《国有土地上房屋征收与补偿条例》，于今年1月29日向社会公开征求意见。征求意见于2月12日结束。

  而值得关注的是，在征求意见结束后至今的三个月里，因拆迁引发的恶性事件亦一再发生，处于弱势的民众即使以生命为代价，也未能有效遏制强征强拆的势头。例如：

  3月3日，湖北省武汉市黄陂区，公民王翠云在阻止拆迁方施工的过程中,被铲土机扫进土沟活埋，不治身亡。

  3月27日，江苏省连云港市东海县黄川镇，公民陶氏父子为阻拦镇政府强拆自家的养猪场浇汽油Zfen，儿子陶会西死亡，父亲陶兴尧被烧伤。

  5月10日晚，福建省永春县，公民刘线，疑因害怕拆迁后拖累子女、无处可去，在家里喝农药自杀。

  ……

  征地方面，年初江苏邳州因拖欠补偿款酿成“血案”，引发舆论哗然，并震动中央。中央政治局常委、中央政法委书记周永康作出批示，事件得以善后。

  目前修改后的征收与补偿条例仍未出台，北京大学社会系副主任朱晓阳提醒说，由于部分地方政府可能认为好时机不会太长了，在此期间加速行动，进行突击拆迁。

  有鉴于此，单光鼐和朱晓阳一致认为，国务院权威部门日前出台紧急通知“有强烈的针对性”，是一种应急措施，即在新条例出台前，先下发紧急通知，有针对性地作出禁令和布置，防止出现更多事件。

强力纠偏

  本刊从权威部门了解到，对于近期征地、拆迁中相继发生的多起致人死伤事件，中央领导同志高度重视，批示要求做好有关工作。相关权威部门称，做好征地拆迁管理工作，具有极端重要性。

  “针对征地拆迁引发的多起恶性事件，高层明确表示其不认同的态度，对于过去一些不明确的、含含糊糊的环节和问题，现在就要讲出来、讲清楚。”单光鼐如是分析。

  按当前新规，城镇房屋拆迁立项前要组织专家论证，广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见，并进行社会稳定风险评估。对于没有经过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目，一律不得颁发房屋拆迁许可证。

  本刊记者从中央政法委了解到，近几年，中央政法委也曾多次要求，在征地拆迁等容易引发社会矛盾的领域，要建立社会稳定风险评估机制。

  拆迁工作还将面临如下禁令：程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制订应急预案的，一律不得实施强制拆迁。

  此次紧急通知对农村征地和城镇房屋拆迁一并作出规定。国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云对本刊介绍，此前在讨论修改拆迁条例的时候，大家就比较关心农地问题，“通知把农地也纳入到了关注的范围，这是一个应该努力的方向。”

  通知要求，各地各部门对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决，不得强行实施征地。要严格执行省、自治区、直辖市人民政府公布实施上的征地补偿标准。尚未按照有关规定公布新的征地补偿标准的省、自治区、直辖市，必须于2010年6月底前公布实施；已经公布实施但标准偏低的，必须尽快调整提高。要加强对征地实施过程的监管，确保征地补偿费用及时足额支付到位，防止出现拖欠、截留、挪用等问题。

  在邹晓云看来，这些规定无不针对前期的突出问题。他介绍，征地补偿标准的制定从2005年开始，到现在已经有约2/3的省市公布了标准，还有约1/3没有正式公布；从补偿的标准来看，比以前有了较大提高，但由于现在房地产的形势、物价水平等发生了变化，一些标准也需要提高；在之前的拆迁中，存在着补偿水平低、补偿不到位等情况，真正到民众手里的很少。

  邹晓云认为，此类问题的出现，归结到一点就是被征地被拆迁方在利益冲突中处于弱势的地位，一来信息不对称，政府或相关利益团体掌握着话语权与专业知识；二来权力不对称，政府往往出动公安等强力机构进行强制征地拆迁。

  对此，此次紧急通知规定，对因工作不力引发征地拆迁恶性事件、大规模群体性上访事件，以及存在官商勾结、权钱交易的，要追究有关领导和直接责任人的责任。

  此外，对采取停水、停电、阻断交通等野蛮手段逼迫搬迁，随意动用公安民警参与强制征地拆迁造成严重后果的，也将启动问责程序。

法治之争

  以上级政令方式严控征地拆迁并非日前首创。2004年，国务院办公厅即曾发布《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》，曾使得社会上存在一种乐观情绪，希望通过其执行，解决长期困扰人们的拆迁问题。

  法学专家龙卫球教授曾将这种纠偏的思路称之为“以政促政”，即通过对行政系统内的指令督导，督导下级行政依法行政。

  龙卫球认为，这样一种治理方式有其一定的意义，不过，对于所要达成的目标——确保完全规范的政治或者说规范的行政管理行为——来说，“以政促政”还不够，规范的行政最主要的保障还是外部“法治力量”。

  去年底北大五学者的上书，即寄望以法治力量，革除拆迁问题上的痼疾。参与上书的姜明安教授接受本刊采访时说：“个案多了，大家就开始思考制度哪里出了问题。我们当然绝不提倡民众为抵抗不合理制度付出生命健康的代价，但是这些人的行为确实客观上推动了法治的进步。”

  立法机构随即启动修法程序来积极回应，并开门立法，问计专家，并向社会公布草案。

  到目前，修改后的《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见结束三个月后，尚未公布最新进展。

  新条例草案较之旧条例有诸多改进，如规定：不得以暴力胁迫手段实施搬迁；九成被征收人同意方可危房改造；房屋征收应听取并公开公众意见；因七种“公共利益”方可征收房屋；非因公共利益拆迁应自愿、公平；“强制搬迁”应先补偿；等等。

  有民意调查显示，超过6成受访者看好新条例能制约暴力拆迁。

  但从各界反应来看，这一修法进程中仍有重大分歧，尤其是对公共利益的界定这一基本议题尚难达成大范围内的共识。

  如对旧房改造，有部分学者认为不能笼统认定为公共利益。在朱晓阳看来，目前的城中村改造正在借“保民生”和“建保障房”之名，行大肆商业圈地之实。不久前，朱晓阳所在的北京大学社会学系曾就城市改造问题向国务院递交了一份报告，集中反映了当前城市改造中存在的问题，就征地拆迁规模和征地拆迁程序等提出了建议。

  中国人民大学副校长、全国人大 法律委委员王利明认为，如果是单纯的旧房改造，应该说是体现了公共利益。但如果在旧房改造之下把什么都塞到里面去，或者说以旧房改造的名义搞商业开发，性质就变了，就不一定体现公共利益。

  新条例征求意见稿中规定“国家机关办公用房建设”属公共利益，同样面临激烈的争论。

  条例调整范围是否应包括非因公共利益的拆迁更是面临巨大异议。据了解，在国务院法制办召开的两次立法研讨会上，与会专家坚决反对写进条例，但最终写进了征求意见稿的第四十条，在向社会征求意见过程中，也遭到了公众几乎一边倒的反对。

  除修法领域内的争议外，还有多位专家认为，“卖地财政”根子不除，征地拆迁难有宁日。单光鼐分析，当前央地利益非一致性的结构性矛盾、地方政府依靠土地财政的情况若没有根本改变，限制征地拆迁相当于将其钱箱子抱走了，必然会“上有政策下有对策”。

  与征地拆迁方面的矛盾一样，当前民间对高房价的抱怨，追根溯源，同样指向“卖地财政”。而被认为治本的物业税等举措又迟迟难推行。各种盘根错节的利益冲突，已非单项行政法规或文件通知所能化解。

  受访人士认为，可利用日前的行政紧急通知暂缓矛盾激化局面，加速相关法律法规的修改以解决阶段性和局部问题，进而在法治的轨道上，从根本上理顺公私关系，重构政府职能和治理机制。

  救急，是为了不用再救急。□王仁贵董瑞丰陈泽伟