我市私房历史问题现状及对策

内容提要：请对号入座，看看武汉市房管局是如何评价武汉市的私房业主的。

市房管局信访处项南川
一、基本情况
(一)问题由来。私房历史遗留问题是指国家在特定时期(主要指1956、58年及文革时期)对私人房屋进行社会主义改造、各种方式没收、挤占和错误接管形成的遗留问题，具有不同背景、不同内容、处理有别的特点。从上世纪八十年代开始至今，全国各大、中城市开展落实私房政策工作30余年，政策解决范围内的问题基本得到解决。随着国家房地产业的发展和市场形势的变化，少数私房业主的后代在利益驱动下陆续有上访行为，主要反映四个方面的情况：一是要求重新处理1958年城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题，推F社会主义改造的历史性成果；二是要求重新处理在文革中被无偿接管的私房问题；三是要求处理解放初期接管、托代管、侨产、献产等其它历史问题；四是业主的私房发还后原承租户的安置问题。
(二)我市“落私”群体上访原因分析及特点。该群体重点人约50人左右。他们年龄大都在60岁以上。相比涉军、涉企等上访群体，这个群体在全市不算问题特别突出，主要是闹得特别凶。落私上访群体为什么对几十年以前的历史问题纠缠不休，为什么形成一个群体，综合分析主要有这样几个原因：
一是心理不平衡。他们的祖辈曾经拥二、三百平方米以上的房产，在当时房屋十分紧缺的情况下，是算非常富有的，到了他们这一代经济地位发生了颠倒性的变化，富人变成了穷人，心理不平衡，总想算旧帐。历经几十年，大部分房屋都不存在了，他们想利用祖辈的财产历史问题搞几个钱。二是攀比心理。与他们情况类似的解决了，他们闻风而动，别人解决那我的问题也应解决。不解决就不公平。三是讨巧占便宜的心理。有的利用负责落私的领导和工作人员经常换人不熟悉他的解决情况这一点，时间跨度长，资料不全，已经处理了领了款说是没有处理、没领款，企图浑水摸鱼。很多人是跟着起哄，能得到哪怕一点点房子或一点钱就好。经常在做梦，在幻想。四是零成本上访，收益预期很高。他们上访的机会成本接近于零。有部分人通过闹得到了好处。如青山区的姜雨云，连续几年不断进京上访，最后得到了一套经济适用房，也值几十万。五是反映的问题有共性。都属于私房历史问题，大都可以归为经租产和文革产两类。上访的目的都是要房或要钱。目前属于经租产类的上访户最多，他们以私有财产受宪法、物权法保护等理由，要求推F社会主义私房改造，发还房产。其次是文革产，有的认为当时作价补偿处理的价格过低，有的对“拆除改建”的认定不服，认为是小修大修，要求发还原房。其他还有解放初期接管、托代管、献产、租地建屋、侨产、宗教产等其他历史问题。此外还有落实政策(带户发还)本身引起的租户安置问题。实际上可归为两类：一类是对政策本身有意见，找出各种理由推F政策。私房改造属于此类；另一类是对落实政策的处理结论不服，要重新处理，文革产即属于此类。六是政策落实难免有误差。在执行政策和落实政策中我们的工作或多或少存在一些问题，也难免有些错案。
该群体上访特点：一是采用非正常渠道投诉。他们的案件大都有了结论和回复，有的已经处理过有明确的结论。他们找各种不成立的理由，编各种故事，采取向各种不同渠道投诉的方式，如向省市领导，市委、市政府督查室、市纪委、市监察局、市行政投诉中心、市法制办、市审计局、财政局；省长、市长信箱，局长信箱等进行投诉。二是上访经历的时间很长，重复访反复访。时间最长的是从60年代开始上访到现在。有的从上世纪八十年代开始上访到现在还在访，很多人上访在十年以上。三是多采用轻微违法的形式。如堵区政府的门，拉横幅，喊口号，敲锣等。他们曾向市公安局申请游行，未获批准。重要会节期间进京赴省上访。今年全国“两会”期间，共39人进京上访。武昌的张世雄在京住了两个。多月。实际上上访成了免费游北京。这与信访排名有关。街道为了把人接回来，报销了很多费用。维稳成了一笔很大的支出。四是平常零星上访。周二、周四是该群体到市房管局相对固定上访时间，约三十人。
(三)我市落私工作开展情况。09年来，我市通过权力下放各区，工作重心下移，各区(含城投公司)在案件处理、回复、化解等方面苦下功夫，落私工作成效明显，群体上访局面总体可控。去年，江岸区对13起疑难杂症案件已形成明确意见上报区政府，化解了共4起案件，实现案结事了。江汉区报区政府审批解决9件案件。桥口区对****等8名上访重点人的案件形成初步化解方案。武昌区解决了两起案件。
二、属于政策处理的范围
解决私房历史遗留问题是一项政策性强、时间跨度长、涉及面广，内容十分复杂的工作。属于政策处理的范围主要日
是：
(一)文革产。是指在文革期间即1 9 6 6年5月1 6日以后被政府无偿接管的房屋。对于文革，中央是这样定性的，是由领导者错误发动，被FGM集团利用，给党、国家和各
族人民带来严重灾难的内乱。是政治灾难，十年间估计国民收入损失5 0 0 0亿，是全盘否定的。
对文革产实行发还(原房或产权)或作价补偿。处理文革产的依据的文件有：《中G中央办公厅转发北京市委关于处理机关部队挤占私房进一步落实转发政策的通知》(中办发[1980]7 5号，武政[1 9 8 1]3 8号，武政[1 9 8 2]8 1号等文件。文件规定：部队、机关、企事业等单位挤占的私房，首先是原自住部分，要限期腾出(例如半年或一年)，交还原房主，
必要时，经过协商同意，可以调换和收购。对接管期间的收支进行合理结算，多退少补，了清经济手续。对文革产一般分两种情况进行不同的处理：一是原房还在的，分两块(自住的部分和出租的部分)来处理，房主原来的自住房应实行腾退，即退还原房；住户由其所在单位解决住房，没有单位的由房管部门解决。对房主出租的部分由房主与住户恢复或建立新的租赁关系，房租按规定的私房租金标准，协商议定。房主不准撵住户搬家，不准强行住进。这就是所谓的“带户发还’’。发还的是仅是所有权，而没有使用权和处分权，甚至收益权都无法实现，租户的住房福利在房改制度实行后也落空，因为不能参加房改买下来。导致双方都不满意，因租赁纠纷导致上访不断。二是原房不在的，即已拆除改建的按规定的价格标准作价补偿。自住房拆除了的由建设征用单位负责解决住房。
文革产从八十年代初开始大规模落实政策。我市在文革期间无偿接管私房共****户，处理了****户，其中发还****户，经济补偿****户，占95．4％，剩余的经过后来二十几年的落实政策，基本上处理完毕。现在来上访的主要是对处理意见不满，要求重新处理。
（二)经租产。是1 9 5 8年前后国家比照工商业社会主义改造，对城市私人出租的房屋进行社会主义改造，通过房主按月领取定租(租金2 O％一4 0％之间)的形式，将私房出租统
一纳入政府经营管理。
国家(1 9 8 7)城房字5 7 5号第二条规定：私房改造是社会主义改造的一个重要组成部分，是正确的，必要的。因此，处理私房改造遗留问题，必须从维护巩固私改成果出发，贯
彻实事求是的原则，实行改对的不动，错改的撤销。建设部(8 5)城住字第8 7号文件第一条和建住房[2 0 O 5]2 2 6号第一条都规定：过去凡是符合国家和省、直辖市人民政府的政策
规定，已经纳入社会主义改造的私有出租房屋，产权性质按国家政策规定属国家所有，不得变动。
可以说，对城市私人出租的房屋进行社会主义改造，实际上是通过改造改变房屋的所有制，由房屋的私人所有变为国家所有，从而改变了房屋的所有权。对城市私人出租的房屋进行社会主义改造的目的是要消灭私有制，消灭剥削。私房改造不仅改造了房屋，而且对土地也进行了改造。私房改造从1 9 5 6年开始，当时有公私合营和国家经租两种形式。对出租5 0 0平方米以上的实行公私合营，按月领取定息，一般按资产定息五厘。考虑到国家经租简便易行，1 9 5 8年后主要采取国家经租形式。私房改造涉及到社会主义基本经济制度和经济管理体制。当时实行一大二公，计划经济管理体制，住房领域实行福利住房分配制度。实行改造房屋与改造人的思想相结合。
对符合政策的私房改造不属于政策处理范围。私房改造落实政策主要是纠偏的问题，是对受左的思想影响，改造改过了头的问题进行纠正。一是对在城区的建筑面积未达到1 5 0平方米的私有出租住宅(包括共有、共同经营的房屋)的改造，以及未出租的非住宅的无起点改造，应予撤销。二是纳入改造的私房的定租，应从改造之日起，发放到1 9 6 6年9月底。对1 9 6 1年9月以后纳入改造未发定租或发放定租时间很短的，一律按五年补发或补足。三是未按规定给业主留给自住房的，按当时家庭人口1 0平方米／人的标准补留自住房，改造非住宅用房，不留自住房。
武汉市的私房改造执行的是武汉市l 9 5 8年4月1 9日的私改方案。落实私房改造政策的主要文件有建设部(8 5)城住字第8 7号文、城房字[8 7]5 7 5号文和建设部建住房[2 0 05]2 2 6号，武政办[1 9 9 8]2 3 4号、武落办[1 9 9 0]0 1号。
武汉市1 9 5 8年4月1 9日的私改方案规定：凡出租住宅，面积在1 5 0平方米以上的进行改造，非住宅实行零起点改造。当时共改造了****栋，****万平方米。目前经租产案件****户，已结案****户。
比较一下经租产和文革产的处理，我们就知道，作为文革产都是要落实政策进行发还或经济补偿的，而经租产只要是符合国家省市改造政策的，一律为国家所有，不属于落实政策范围。为什么经租产不能发还，与党的政策有关。新民主主义革命时期分四个阶段。1 9 4 9—1 9 5 6年为过渡时期。1 9 52年，毛主席提出党在过渡时期的总路线，在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义的工业化，并逐步实现对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。l 9 5 6年，三大改造完成，标志着社会主义制度在我国基本建成。可见改造的目的是为了建立社会主义制度。1 9 8 1年中央关于建国以来党的若干历史问题的决议指出，1 9 4 9—1 9 5 6年，在这个历史阶段中，党确定的指导方针和基本政策是正确的，取得的胜利是辉煌的。历史证明，党提出的过渡时期总路线是完全正确的，是伟大的历史性胜利。
三、私房历史问题案件的特点
(一)没有时限要求。私房历史问题的案件法院不受理。
《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》(法发[1 9 9 2]3 8号)第三条规定，凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷等均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的行政诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉。涉及私房历史问题的案件只能由行政机关受理。从解放初的五十年代接代管产算起，到现在为止经历了近6 0年，文革产也经历了近五十年。在如此长的时间内，住房的供应、分配等制度发生重大调整。经历了改革开放前后两个历史时期。落实政策实质上是一个政治问题。私房改造的本质是因执行政策而引起的利益关系调整。是用类似赎买的方法改变房屋的私人占有制。房主失去所有权，仅有按月领取定租的收益权。中央办公厅、国务院办公厅转发《关于进一步贯彻落实(中央落实政策小组扩大会议纪要>的补充意见》的通知(中办发[1 9 8 6]6号)：“中央书记处、国务院指出：在一九八七年党的第十三次全国代表大会召开前基本完成落实政策的任务，把文化大革命以前和文化大革命中，在左的思想指导下处理错了的历史问题，实事求是地纠正过来，妥善做好善后工作，是一项重大的政治任务。”行政案件有2年的时限，超过了两年，法院不予受理。两年的时限从你应当知道行政行为侵犯你的权益之日算起。
(二)案件的性质不同。私房历史问题的案件是对执行政策的行为进行调查、取证，提出处理意见。政策不同于法律，没有法律那么规范，随意性很大，语言不是很严谨，执行起来有偏差是正常的。行政案件在法院受理后是对行政行为的合法性进行审查，在程序和实体上是不是违法了。如房产登记行为。不同的案件举证的责任主体是不同的。在行政案件的审理中，为了保护行政相对人的权益，如果要行政相对人进行举证那会很难提供证据，规定了举证责任倒置的原则，由行政机关对行政行为进行举证。如果不能举证，可能就要败官司，被判撤销行政行为。私房历史问题的案件的处理中我们要求上访人举证也不为错。
(三)处理或审理的程序不同。处理或审理的机关性质不同，处理私房历史问题的是行政机关，审理行政案件的是司法机关一法院。根据武政办[2 0 0 9]1 5 1号文件的规定，私房厉史问题的案件实行属地管理、权责一致的原则，是两级处理程序。一级是各区房管局，由区房管局进行调查、取证，提出处理意见；二级是区政府，由区政府对案件进行终结审批。做法是由区政府组织召开区解私领导小组成员会议，对区局的初审意见进行审核，作出处理决定。行政案件在法院的审理程序是二审终审制。如果行政案件的一审在区法院，那么二审就在市中院。对案件的审理不管如何公正规范，法院也难免出现错案，所以还设立了审判监督程序。
根据以上三个特点，我们可以得出两个结论：一个结论是不宜也不能用现代的法制观点和市场经济的观点看待、回答和处理私房历史问题。如果用法制观点和市场经济的观点来看，过去大部分执行政策的行为都是错误的，都必须做翻案处理。现在房屋出租1 0 0 0平方以上都不管，以前1 5 0平方米以上就不行。有的要求在解放初期5 0年代私立医院被政府接管要拿出手续来。那时的接管行为不象现在的行政行为，要件齐全，程序到位。所以国家政策((1 9 8 7)城房字第575号)规定：“对解放初期接管代管的其他私人房产，不属于落实政策范围，现在不予处理。”那时就凭领导一句话、写个条子，就把房子接管了，没有规范的手续。
第二个结论是，涉及私房历史问题的案件的主动权在行政机关，在我们自己手里。不象行政案件，如果行政行为有瑕疵或错误的，我们要求法官手下留情。有权就有责，各区既要勇担责任，又要用好手中的权，绝不能将麻烦事，棘手的问．题一推了之，要坚持事要解决的原则。解决不了的给个答复。对缠访闹访的配合街道做好维稳工作。
三、私房历史问题的应对
总的指导思想是：不发生极端恶性事件，不发生非法上访事件，通过积极化解纠纷，做好接访和稳控工作，达到维稳工作目标。
(一)确立服务理念，做好接访工作。耐心接待，认真听取当事人的上访诉求、基本情况，对不符合政策的特别是初访的要当场说明意见，不能说模棱两可的话，让初访变成重复访。对不符合政策的，做好政策解释。对有合理诉求的，弓I导当事人通过合法途径解决问题。要给他们讲法制课，引导其走法律程序，做守法公民，反映信访问题要执行国务院《信访条例》，做文明上访人。私房历史问题可作为特殊的信访问题纳入信访管理。
接访要面对各种不同的人，一定要因人而异，要有不同的策略。做到不急不躁，耐心细致。认真听取其主要诉求、案件的基本情况，对案情清楚、简单的案件，能当场处理的就当场处理。
(二)做好案件的调查处理和回复工作。案件处理的前提是做调查、取证工作。只有情况清楚了，才谈得上政策的适用问题。例如对杜正国案件，张建军案件，我们做了大量的调查。对于符合政策的，尽快按程序解决。对上级交办案件要求回复的，回复要具备这三项内容：一是基本情况，二是政策规定，三是处理意见。对上级交办的要求解决的重点案件，要着力化解，要明确案件责任领导和经办责任人，限期解决。
(三)做好信访三级终结工作。最近，省市领导提出要求，要将“落私”问题纳入信访三级终结。以国务院《信访条例》实施时间2 00 5年5月1日为时间界限，在2 0 05年5月1日已有明确处理意见的，给上访人不予受理通知书。对没有明确处理意见的，又不符合政策解决的，做三级终结工作。区房管局是第一级，区政府是第二级，第三级武汉市人民政府信访事项复查复核委员会。
(四)做好维稳工作。对涉稳信息及时向上报送，进行信息研判，做好预警工作。特别是做好重要会节期间特别是敏感时期的维稳工作。